کد خبر: ۳۳۵۱۷۵۱

تاریخ: ۰۴ شهريور ۱۳۹۴ - ۱۰:۵۳

یادداشت وارده/

نقدی بر گزارش اعتبارات قرآنی اختصاص‌یافته سال ۹۳

گروه فعالیت‌های قرآنی: بخش کوچکی از شفافیت مالی به معنای ارائه جداول هزینه‌ای تفصیلی و دقیق است، البته ارائه آن، تضمین‌کننده تحقّق شفافیت مالی نیست؛ مهمتر بیان مستدل خروجی‌های به دست آمده و میزان تحقّق اهداف، براساس اعتبار صرف شده است.

به گزارش خبرگزاری بین‌المللی قرآن(ایکنا)، میثم علی‌پور، دانشجوی دکترای مدیریت دولتی گرایش تصمیم‌گیری و خطّ‌مشی عمومی دانشگاه تهران، یادداشتی با عنوان «شفّافیت مالی برآمده از نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در هزینه‌کرد اعتبارات اجرای منشور توسعه فرهنگ قرآنی» را پس از انتشار «گزارش اعتبارات قرآنی اختصاص‌یافته سال 93» توسط دبیرخانه شورای توسعه فرهنگ قرآنی به خبرگزاری ایکنا ارائه کرده است که متن آن را در ادامه می ‌خوانید:

«ارائه گزارش هزینه‌کرد اعتبارات قرآنی سال 1393 از سوی معاون هماهنگی و نظارت راهبردی شورای توسعه فرهنگ قرآنی، اقدامی شایسته، برآمده از حسن نیّت و نمایانگر شفّافیت مالی است. البتّه در این نوع از گزارش‌ها، انتظار می‌رود مواردی به جز جداول هزینه‌کرد اعتبارات نیز وجود داشته باشند. اصولاً، بخش کوچکی از شفّافیت مالی به معنای ارائه جداول هزینه‌ای تفصیلی و دقیق است و ارائه این جداول، تضمین‌کننده تحقّق شفّافیت مالی نیست. در همین امتداد، مهمتر از ارائه جداول هزینه‌ای، بیان مستند و مستدل خروجی‌های به دست آمده و میزان تحقّق اهداف بر اساس اعتبار صرف شده است که در این گزارش، به آن پرداخته نشده است.

به بیان ساده، بودجه عبارت است از خطّ‌مشی یا سیاست مالی دولت که در کشورهای گوناگون برای مدّت یک یا دو سال تصویب و اجرا می‌شود. بدیهی است که تصویب و اجرای بودجه، مانند همه خطّ‌مشی‌های دیگر، مبتنی بر عقلانیت و برای تحقّق اهدافی مشخّص است. در حقیقت، بر اساس سلسله‌ مراتب برنامه‌ریزی، برای تحقّق چشم‌اندازی مشخّص با تأسّی به مأموریتی معیّن و بهره‌گیری از راهبردهای معلوم، مجموعه‌ای از برنامه‌های کوتاه‌مدّت به نام بودجه، طرّاحی می‌شوند. برای مثال، از سال 1394 تا چشم‌انداز 1404، دو برنامه میان‌مدّت پنج‌ساله و ده برنامه کوتاه‌مدّت یک ساله در کشور اجرا می‌شوند. طبیعی است که این ده برنامه، باید توالی منطقی و هم‌افزا در راستای تحقّق چشم‌انداز داشته باشند.
در جمهوری اسلامی ایران، لزوم برقراری نظام بودجه‌ریزی عملیاتی مورد توجّه قرار گرفته و در این راستا، دولت موظّف شده است تا پایان برنامه پنجم توسعه، به تدریج زمینه‌های لازم را برای تهیه بودجه به روش عملیاتی در همه دستگاه‌های اجرائی به نحوی فراهم آورد که لایحه بودجه سال سوم برنامه به روش عملیاتی تهیه، تدوین و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود.
بودجه‌ریزی عملیاتی (performance budgeting) به بیان ساده عبارت است از برنامه عملکرد سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص‌یافته به هر برنامه با نتایج به دست آمده از اجرای آن برنامه را نشان می‌دهد. این بدان معناست که با هر میزان اعتبار تخصیص‌یافته به هر برنامه، می‌بایست مجموعه معیّنی از اهداف تأمین شود. یک بودجه عملیاتی مطلوب، باید به تفکیک برنامه‌ها یا دستگاه‌های اجرایی همراه با نتایج پیش‌بینی‌شده باشد. چنین بودجه‌ای باید به روشنی ارتباط بین اعتبارات هزینه‌شده توسّط دولت و نتایج حاصله برای مردم را نشان داده و شرح دهد که این ارتباط چگونه به وجود آمده است.(1)
بر اساس گزارش هزینه‌کرد اعتبارات، "اهتمام همگانی به تحقّق طرح ملّی حفظ قرآن کریم برای اقشار مختلف جامعه"، "تقویت زیرساخت‌های لازم برای توسعه فعّالیت‌های آموزشی، پژوهشی و تبلیغی‌ ـ ترویجی قرآنی"، "ارتقای سواد عمومی قرآنی آحاد جامعه مسلمان ایران"، "ترویج تلاوت، تدبّر و انس با قرآن کریم در جامعه"، "توانمندسازی پایدار و مشارکت حدّاکثری نهادهای قرآنی مردمی کشور" از مهم‌ترین سیاست‌های تخصیص و توزیع این اعتبارات بوده است. در همین امتداد، تخصیص اعتبارات بر اساس کلّیات برنامه‌های ملّی و بین‌المللی در قالب کلان‌برنامه‌ها و برنامه‌های اجرایی پیشنهادی کمیسیون‌ها در حوزه‌های تخصّصی، همراه با تعیین درصد سهم هر دستگاه انجام شده است.
حال می‌توان بر اساس گزارش مذکور، سؤالاتی را مطرح کرد؛ سؤالاتی که پاسخ به آنها، بر اساس نظام بودجه‌ریزی عملیاتی از جمله وظایف مسئولان و مدیران دولتی در برابر مردم یا نمایندگان ایشان در قالب مجلس شورای اسلامی است. ناگفته پیداست، طرح این سؤالات به منظور ارتقای سطح کیفی بودجه‌ریزی برای توسعه فرهنگ قرآنی است. برخی از مهمترین سؤالات قابل طرح در این مجال عبارتند از:
ـ شاخص‌های تحقّق اهداف مدّ نظر که سیاست‌های پنجگانه فوق برای دستیابی به آنها اعمال شده‌اند، کدامند؟
ـ چه میزان از آن اهداف تحقّق یافته‌اند؟
ـ آیا تحقّق اهداف به وسیله دستگاه‌های دریافت‌کننده اعتبارات، مبنای تخصیص اعتبارات سال بعد قرار گرفته است؟
ـ فرایند دریافت اعتبارات چیست؟
ـ فرایند ارزیابی برنامه‌ها و دستگاه‌ها برای تعیین سهم بودجه‌ای چیست؟
با آغاز گفت‌وگو درباره سؤالات مزبور، شفّافیت مالی و بودجه‌ای در تخصیص اعتبارات افزایش می‌یابد و می‌توان امیدوار بود که نظام بودجه‌ریزی عملیاتی به اهداف خود در این زمینه دست یابد.
در این گزارش، اعتبارات اختصاص یافته به کمیسیون توسعه پژوهش و آموزش عالی قرآنی کشور به چشم می‌خورد که به هیچ یک از دستگاه‌های مذکور در گزارش تخصیص نیافته است. این کمیسیون، به دلیل حسّاسیت بر هزینه‌کرد اعتبارات در بهترین موضع آن و پرهیز از تجربه شکست‌خورده تخصیص اعتبارات به دستگاه‌ها، برنامه‌های ملّی و بین‌المللی را طرّاحی کرده است. هر یک از برنامه‌ها، مشتمل بر پروژه‌های متعدّدی است که پژوهشگران می‌توانند متقاضی اجرای آنها باشند. طبیعی است که برای هر پروژه، خروجی‌های قابل سنجش مشخّص شده‌اند و پس از اجرای یک پروژه، میزان تحقّق اهداف را می‌توان اعلام کرد. بر این اساس، کوشش‌های انجام شده در این کمیسیون، الگویی در تخصیص عملیاتی اعتبارات و حراست دقیق از بیت‌المال است؛ اگرچه، کندی کار و راکد ماندن اعتبارات پژوهشی مشکلی است که این کمیسیون باید به حلّ آن بپردازد. گفتنی است، بر اساس اطّلاعات موجود از این کمیسیون در پایگاه اطّلاع‌رسانی آن، تخصیص اعتبارات پژوهشی به مراحل اجرایی خود رسیده و به زودی، پژوهشگران پروژه‌های پژوهشی را آغاز خواهند کرد.
فرایند تخصیص اعتبارات پژوهشی در این کمیسیون به شرح ذیل است:
الف. بر اساس مصوّبه جلسه هفدهم کمیسیون، مورّخ 5 شهریور 1393، برنامه‌های ملّی و بین‌المللی حوزه  تخصّصی پژوهش و آموزش عالی قرآنی کشور، به شرح ذیل اعلام شدند: 1. برنامه ملّی استقرار سامانه هوشمند مدیریت دانش قرآنی؛ 2. برنامه ملّی توسعه مطالعات نظام‌سازی قرآنی 3.  برنامه ملّی توسعه مطالعات فرهنگ‌سازی و مدیریت امور قرآنی کشور 4. برنامه ملّی گفتمان‌سازی ادبیات توسعه فرهنگ قرآنی در حوزه تخصّصی 5. برنامه ملّی ارتقای سرمایه انسانی نظام پژوهش و آموزش عالی قرآنی 6. برنامه ملّی طرّاحی، توسعه و ارتقای برنامه‌های درسی قرآنی در نظام آموزش عالی 7. برنامه ملّی طرّاحی و استقرار نظام جامع برنامه‌ریزی، نظارت و ارزیابی نظام پژوهش و آموزش عالی قرآنی 8. برنامه ملّی توانمندسازی نیروی انسانی نظام پژوهش و آموزش عالی قرآنی در تعاملات بین‌المللی 9. برنامه ملّی و بین‌المللی گسترش گفتمان قرآنی اهل بیت در عرصه علمی داخل و بین‌الملل.

ب. در جلسه 18 کمیسیون، مورّخ 6 شهریور 1393، سهم اعتبارات برنامه‌های ملّی و بین‌المللی پژوهش و آموزش عالی قرآنی و مدیران برنامه‌ها به شرح ذیل تعیین شدند:
ج. یکی دیگر از مصوّبات این جلسه، آئین‌نامه تخصیص اعتبارات و نظارت بر اجرای برنامه‌های ملّی و بین‌المللی پژوهش و آموزش عالی قرآنی بود. بر اساس این آئین‌نامه، هر یک از مدیران برنامه‌ها، برای انجام وظایف خود می‌توانند کمیته راهبری برنامه ملّی را متشکّل از متخصّصان حوزه‌های مرتبط تشکیل دهند. کمیته راهبری بازوی محتوایی و علمی مدیر برنامه است. در همین امتداد، برای نظارت بر عملکرد مدیران برنامه‌ها و تعیین میزان تحقّق اهداف، کمیته نظارتی تشکیل می‌شود؛ کمیته نظارت بر پیشرفت برنامه‌های ملّی، جمعی متشکّل از اعضای حقوقی کمیسیون و اساتید حقیقی صاحب‌نظر که وظایف تخصیص منابع، ارزیابی پروژه‌ها، اولویت‌بندی و رصد عملکرد آنها را به منظور تحقّق برنامه ملّی برعهده دارند.
د. در موادّ 8 و 9 آئین‌نامه نظارتی آمده است:
مادّه 8. فرایند دریافت و بررسی طرح‌های پیشنهادی
1. دبیر کمیسیون موظّف است با هماهنگی مدیران برنامه‌ها نسبت به تهیه پیش‌نویس سبد پروژه‌های هر یک از برنامه‌ها و قالب ارائه طرح‌نامه پروژه‌های ذیل برنامه‌های ملّی و بین‌المللی اقدام و مجموعه را جهت اطّلاع دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط کتباً اعلام و براساس مادّه 12 این آئین‌نامه نسبت به اطّلاع‌رسانی عمومی اقدام کند.
2. هر یک از دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط می‌توانند حدّاکثر یک ماه پس از اعلام دبیرخانه کمیسیون، با توجّه به مأموریت‌ها و شرح وظایف خود، نسبت به انتخاب پروژهای ذیل برنامه‌های ملّی و بین‌المللی و ارائه طرح‌نامه آن بر اساس قالب اعلامی به دبیرخانه کمیسیون اقدام کنند.
3.  مدیران برنامه‌های ملّی موظّف هستند با همکاری کمیته راهبری برنامه نسبت به بازتعریف محورها و اقدامات و پروژه‌های مربوط به برنامه و تعیین سازوکارهای بررسی طرح‌نامه‌های مربوط اقدام نمایند.
4. طرح‌نامه‌های ارائه شده توسّط دستگاه‌ها و نهادها به تناسب موضوع به مدیران برنامه‌ها ارجاع و در کمیته راهبری مورد بررسی قرار می‌گیرند.
5. مدیر برنامه موظّف است ظرف مدّت یک ماه پس از ارجاع، طرح‌نامه‌های پیشنهادی را بررسی و نتیجه را همراه با ذکر دلایل رد یا تأیید یا اصلاح، طرح‌نامه به دبیرخانه کمیسیون اعلام نماید.
6. مدیر برنامه موظّف است برای هر یک از طرح‌نامه‌های مورد تأیید، حدّاقل 2 ناظر به کمیته نظارتی معرّفی نماید.
7. دبیر کمیسیون موظّف است با تشکیل جلسه کمیته نظارتی، حدّاکثر ظرف مدت دو هفته نسبت به تصویب اعتبار اجرای طرح‌های مورد تأیید و تعیین ناظر هر پروژه اقدام و نتیجه نهایی را به دستگاه‌ها و نهادهای مربوط اعلام نماید.
8. مرکز موظّف است برای پروژه‌های فاقد طرح‌نامه مناسب یا تأییدیه کمیته نظارتی، با هماهنگی رؤسای کارگروه‌های تخصّصی کمیسیون نسبت به شناسایی مجریان توانمند اقدام و طرح‌نامه‌های مورد نظر را برای بررسی و تأیید به کمیته‌های راهبری و پس از آن به کمیته نظارتی ارائه دهد.
مادّه 9. فرایند اجرای پروژه‌ها و تخصیص اعتبارات
1. هر پروژه باید بر اساس مرحله‌بندی توافقی بین مجری و کمیته نظارتی که در قرارداد منعقده ذکر می‎شود، اجرا شود.
2. رئیس کمیته نظارتی موظّف به عقد قرارداد با مجریان و ناظران مورد تأیید کمیته نظارتی خواهد بود.
3. مجری موظّف به ارائه گزارش صورت‌وضعیت پروژه در مقاطع تعیین‌شده به مدیر برنامه است. پرداخت اعتبار هر مرحله از پروژه پس از ارزیابی نتایج هر مرحله و تأیید ناظر پروژه انجام می‎شود.
4. به منظور انجام امور دبیرخانه‌ای مدیریت برنامه‌ها (اعم از مکاتبات و ارتباطات اداری، مستندسازی، تشکیل جلسات، داوری و ...) حداکثر تا هشت درصد اعتبارات تخصیص داده شده به آن برنامه با ارائه صورت هزینه در چهار مرحله به دستگاه مدیر برنامه پرداخت خواهد شد.
5. همه هزینه‌های مرتبط با نظارت بر هر برنامه ملّی به میزان حدّاکثر دو درصد جمع اعتبارات قراردادهای به اتمام رسیده از محلّ اعتبارات همان برنامه به دبیرخانه کمیته نظارتی پرداخت خواهد شد.
6. رئیس مرکز موظّف است اقدام لازم در مورد جذب اعتبارات برنامه‌ها را از شورای توسعه فرهنگ قرآنی انجام داده و اعتبارات مذکور را در حساب م‍ؤسّسه معین مورد تأیید کمیته تخصیص و نظارت بر اعتبارات اجرای منشور نگهداری نماید.
بر اساس موارد مذکور، مشخّص است که کمیسیون توسعه پژوهش و آموزش عالی قرآنی کشور از نظام بودجه‌ریزی عملیاتی استفاده کرده است. این نظام، تحقّق اهداف را نوید می‌بخشد. از سویی، عملکرد مبنای تخصیص اعتبارات است. با این وجود، می‌توان فرایندهای طرّاحی شده در این کمیسیون را نیز بهبود بخشید.
بر اساس آنچه بیان شد، از کمیته تخصیص و نظارت بر اعتبارات اجرای منشور توسعه فرهنگ قرآنی انتظار می‌رود که اوّلاً، نظام بودجه‌ریزی عملیاتی را در دستور کار خود قرار دهد و تخصیص اعتبارات را به تحقّق اهداف گره بزند؛ ثانیاً، بر اساس اصل شفّافیت مالی، گزارش نسبت اهداف محقّق شده با استفاده از اعتبارات اجرای منشور را ارائه کند. نگارنده به این واقعیت آگاه است که بسیاری از مشکلات موجود در بهره‌گیری اثربخش از اعتبارات اجرای منشور، مختصّ این اعتبارات نیست و نظام بودجه‌ریزی در کشور، گرفتار نقایص و آسیب‌هایی است. امّا نمی‌توان به انتظار نشست تا همه مشکلات کشور حل شوند و آن گاه نوبت به حلّ مسائل فعّالیت‌های قرآنی برسد؛ بلکه، انتظار می‌رود مدیران و سازمان‌های قرآنی در مقایسه با سایر مدیران و سازمان‌ها، از کارآمدی و اثربخشی و بهره‌وری بیشتری برخوردار باشند.
_____________________________
(1). پناهی، علی (1386) بودجه‌ریزی عملیاتی؛ در نظریه و عمل. تهران، مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌ها. صص 47 - 48