کد خبر: ۳۷۹۵۵۶۵

تاریخ: ۲۰ اسفند ۱۳۹۷ - ۱۴:۱۸

آنچه از «FATF» نمی‌دانیم

گروه اقتصاد ــ یکی از مشکلاتی که ایران با FATF دارد این است که شیوه عمل گروه اقدام به گونه‌ای است که از پیش تعیین‌شده نیست و اقدامات عملی کشور اجراکننده است که نشان می‌دهد چه تصمیم بعدی در مورد آن اتخاذ خواهد شد.

موضوع کارگروه ویژه اقدام مالی (FATF) مدت‌هاست که در ادبیات اقتصادی، سیاسی و رسانه‌ای ایران بر سر زبان‌ها افتاده و عضویت در این کارگروه با موافقت و مخالفت شدیدی از جانب مسئولان و گروه‌ها مختلفی روبرو شده است، تا جایی‌ که کار به ارائه لایحه از سوی دولت مدت‌ها بحث و بررسی در مجلس، مخالفت شورای نگهبان و در نهایت ارجاع لوایح مرتبط با FATF به مجمع تشخیص مصلحت نظام کشیده شد و اکنون این موضوع در این مجمع در دست بررسی است. هرچند بررسی لوایح مربوط به CFT و پالرمو که توضیحات آنها در ادامه خواهد آمد، هنوز در مجمع مسکوت مانده و گویا اختلافاتی مبنایی در مورد آنها وجود دارد، اما FATF هم هنوز مورد تصویب قرار نگرفته است؛ تا جایی‌که رئیس‌جمهور چند بار ناچار شده برای راضی کردن مخالفان از اعلام موافقت صریح رهبر انقلاب با این لوایح سخن به میان بیاورد؛ هرچند که اخیراً آیت‌الله صادق آملی‌لاریجانی، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، در جلسه مربوط به بررسی عضویت ایران در FATF گفت که رهبری فقط بیان کرده‌اند که با بررسی این لوایح مخالفتی ندارم، اما نگفته‌اند با تصویب این لوایج مخالف نیستم.

اما نکته‌ای که لازم است مورد بررسی قرار دهیم این است که اساساً FATF چیست و با چه مکانیزمی عمل می‌کند؟ همچنین مشکل ایران با این کارگروه چیست و چه نگرانی‌هایی در مورد آن وجود دارد؟ از سوی دیگر چه راهکارهایی برای رابطه منطقی‌تر ایران با FATF وجود دارد تا هم مصالح ملی حفظ شده و هم نگرانی‌های جامعه جهانی برطرف شود؟ اینها مسائلی هستند که شاید برای بسیاری از مردم ما روشن نشده باشند. لذا ایکنا بنا دارد به شکلی ساده و روان توضیحاتی را به منظور آشنایی با FATF و همچنین مشکلات ایران با این نهاد بین‌المللی ارائه دهد.

برای روشن شدن قضیه می‌توان با ذکر مثالی گفت که فدراسیون جهانی فوتبال (FIFA) مدت‌هاست که از ایران می‌خواهد به بانوان اجازه دهد که برای تماشای مسابقات فوتبال به ورزشگاه‌ها بروند و حتی اخیراً تهدید کرده که فوتبال ایران را با محرومیت جدی مواجه خواهد کرد اما ایران همچنان به این خواسته تن نداده و گاهی ایرادات شرعی و فقهی بر این موضوع وارد دانسته است و خوشبختانه فیفا همچنان به ایران مهلت داده که تکلیف این موضوع را مشخص کند، اما بالاخره باید تصمیم نهایی را گرفت که یا به بانوان اجازه ورود به باشگاه را بدهیم یا تعلیق فوتبال ایران را بپذیریم و یا موضوع را به گونه‌ای حل کنیم. ماجرای FATF هم شباهت بسیاری به همین موضوع دارد، چراکه از یک سو در داخل برخی نگرانی‌ها از باب مصالح و منافع ملی به عضویت در این کارگروه وجود دارد، اما از سوی دیگر عدم عضویت منجر به شدیدترین فشارها بر اقتصاد ایران و از جمله قطع ارتباط بانک‌های ما با جهان خارج خواهد شد. لذا برای این موضوع هم باید چاره‌اندیشی کنیم، اما ابتدا بنا داریم که تعریفی جامع و واضح از FATF و زیرمجموعه‌های آن ارائه دهیم.

تعریف FATF

در تعریف FATF باید گفت که این کلمه، خلاصه سرواژه‌های Financial Action Task Force به معنای «کارگروه ویژه اقدام مالی» است. این کارگروه در واقع یک کنوانسیون یا معاهده بین‌المللی و حتی یک نهاد بیناحکومتی صرف نیست، بلکه یک سازوکار پیچیده چندبُعدی تخصصی است که هدف آن کنترل نظام مالی جهانی است. مقر ساختمان آن در پاریس است و رئیس کنونی آن مارشال بیلینگزلی، دستیار ویژه معاون خزانه‌داری آمریکا در امور مبارزه با تروریسم، است. بودجه این کارگروه نیز از سوی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) تأمین می‌شود. رئیس FATF باید 24 ساعته در خدمت FATF باشد و متعهد به هیچ سازمان و ارگان دیگری نباشد.

تاریخچه FATF

اگر بخواهیم نگاهی به تاریخچه FATF بیندازیم، در ابتدا باید به تصویب کنوانسیون وین (کیفری کردن پولشویی) به علت افزایش بی‌رویه جرایم مربوط به مواد مخدر در دهه 1980 اشاره کنیم. در این دهه با افزایش بی‌رویه قاچاق مواد مخدر تلاش زیادی برای قطع ارتباطات مالی قاچاقچیان مواد مخدر انجام شد، اما بعداً معلوم شد که موفقیت این اقدام نیازمند همکاری سایر کشورها است. این روند ادامه داشت تا اینکه در سال 1988 استانداردهای «بال» مورد پذیرش بانکداران قرار گرفت که براساس آن، بانک‌ها باید مشتریان خود را می‌شناختند و با آنها ارتباطات مالی برقرار می‌کردند.

در سال 1989 کشورهای گروه G7 (هفت کشور صنعتی شامل آلمان، فرانسه، ایتالیا، ژاپن، بریتانیا و ایالات متحده آمریکا که البته کانادا بعداً به این گروه اضافه شد) مواد مربوط به شکل‌گیری FATF را تصویب کرد. در سال 1990 نیز توصیه‌های مرتبط با پولشویی و در سال 1996 توصیه‌های 40 گانه در سال مورد اصلاح قرار گرفتند. آغاز نظارت FATF بر کشورهای غیرعضو به سال 1998 بازمی‌گردد. از سال 2000 نیز ارتباط FATF با جامعه مدنی و انتشار فهرست سیاه آغاز شد. FATF در ابتدا فقط با موضوع پولشویی سر و کار داشت، اما در سال 2001 شاهد تصویب توصیه‌های هشتگانه مبارزه با تأمین مالی تروریسم و تصویب قطعنامه 1373 در شورای امنیت مبنی بر اجباری شدن پیوستن کشورها به CFT بودیم. البته در سال 2003 توصیه‌ها مجددا مورد بازنگری قرار گرفته و مؤسسات غیربانکی و غیرمالی هم مشمول نظارت FATF شدند. در سال 2004 نیز مجدا بازنگری توصیه‌ها و افزایش 9 توصیه جدید اتفاق افتاد. در سال 2005 قطعنامه 1617 شورای امنیت سازمان ملل به عنوان تدوین‌کننده استانداردهای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در سال تصویب شد و در نهایت در سال 2012 بازنگری مجدد توصیه‌ها اتفاق افتاد و مبارزه با تأمین مالی تروریسم هسته‌ای نیز به کارکردهای FATF اضافه شد.

چهار کارکرد اصلی FATF
1- تدوین و توسعه استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و اشاعه و پاسخ به تهدیدات نوظهور علیه نظام مالی.
2- شناسایی و تجزیه و تحلیل تهدیدات علیه تمامیت و یکپارچگی نظام مالی بین‌المللی
3- ارزیابی و رصد نحوه اجرای توصیه‌های FATF از سوی اعضا
4- شناسایی و تعامل با مراجع پرخطر و همکاری‌نکننده

چهار رکن FATF

این کارگروه چهار رکن اصلی دارد که هر کدام از آنها وظیفه خاصی را برعهده دارند. این چهار رکن اصلی FATF نیز شامل موارد زیر است:
1- مجمع عمومی
2- رئیس و نایب رئیس
3- گروه راهبری و هدایت
4- دبیرخانه

دبیرخانه، رکن چهارم FATF است. که کارکنان اندک آن در پاریس مستقر هستند. هزینه دبیرخانه از بودجه‌ای که اعضا می‌پردازند تأمین می‌شود. دبیرخانه متشکل از دبیر اجرایی و کارکنان است و دبیر اجرایی آن را رئیس FATF انتخاب می‌کند. این رکن نیز وظایف زیر را برعهده دارد:

1- پشتیبانی فعالیت‌های FATF و کارگروه‌های آن
2- تسهیل همکاری میان اعضای پیوسته و ناظران
3- برقراری ارتباط مؤثر میان اعضا و سایرین
4- مدیریت منابع انسانی، مادی و مالی اختصاص داده شده به FATF
5- حفظ سوابق، مدیریت وبسایت‌های داخلی و بیرونی

چهار وظیفه FATF

گروه راهبری در اصل گروهی مشورتی است. ریاست آن برعهده رئیس دوره‌ای FATF است. در انتخاب اعضای این گروه سعی می‌شود توازن جغرافیایی رعایت شود. چهار وظیفه این گروه شامل موارد زیر است:
1- نظارت بر کار FATF و هدایت آن
2- تقویت هماهنگی میان کارگروه‌ها
3-.حصول اطمینان از اینکه همه اعضا به اطلاعات دسترسی پیدا کنند
4-انجام اقدامات لازم دیگر برای ایفای کامل اختیارات FATF

وظایف مجمع عمومی

رکن اصلی تصمیم‌‌گیری در این کارگروه، مجمع عمومی است که متشکل از اعضا و سازمان‌های عضو است و نحوه تصمیم‌گیری در آن براساس روش اجماعی است. منظور از روش اجماعی این است که براساس اجماع همه اعضا در مورد موضوعات مختلف تصمیم‌گیری می‌شود. مجمع عمومی سه بار در سال تشکیل می‌شود و به بررسی وضعیت کشورهای مختلف می‌‌پردازد. رئیس آن نیز برای مدت یک سال و با انتخاب مجمع عمومی انتخاب می‌شود.

مجمع عمومی دارای وظایف زیر است:

1- تعیین رئیس، نایب‌رئیس و اعضای گروه راهبری
2- تصویب برنامه کاری و بودجه FATF
3- تعیین نحوه اداره امور داخلی مجمع عمومی
4- بررسی و تصویب استانداردها، اصول راهنمای عمل
5- تصمیم‌گیری درباره عضو شدن کامل، عضو ناظر شدن و اعضای منطقه‌ای
6- تصمیمات درباره سایر موضوعات مرتبط با کار و امور FATF

نکته دیگری که باید به آن اشاره کرد این است که مجمع عمومی می‌تواند برحسب تهدیدات نوظهور یا شرایط جدید، گروه‌های کاری جدید تأسیس کند و تمام اعضای اصلی و پیوسته، بانک جهانی و اعضای ناظر می‌توانند در جلسات کارگروه‌ها شرکت کنند. چهار کارگروه اصلی FATF در حال حاضر شامل موارد زیر است:

1-کارگروه ارزیابی و اجرای توصیه‌های FATF
2- کارگروه پولشویی و تأمین مالی تروریسم
3- کارگروه تیپولوژی (شکل و نحوه ارائه گزارش و همکاری و ارزیابی پایبندی)
4- کارگروه بررسی همکاری‌های بین‌المللی

نحوه تصمیم‌گیری FATF

درباره تصمیم‌گیری در FATF مقوله سازوکار اجتماعی اهمیت زیادی دارد؛ بدین معنی که تصمیم‌گیری نیازمند اتفاق آراست. لذا با استفاده از دیپلماسی چندجانبه، سعی می‌شود که مخالفت مؤثری با مصوبات وجود نداشته باشد. لذا تلاش می‌شود حتی یک کشور مخالف نباشد تا برای همگان قابل اجرا باشد.

اقدامات تقابلی FATF چگونه است؟

FATF در برخورد با کشورهای با ریسک بالا، توصیه‌هایی را به اعضای خود سفارش می‌کند که اعضا ملزم به رعایت آن هستند. این توصیه‌ها شامل چهار مورد زیر است:
1-اجرای سریع و کامل فرایند شناسایی مشتری با کشورهای لیست تقابلی
2-جلوگیری از ایجاد نمایندگی و یا شاخه‌های بانکی این کشورها در خاک کشورهای عضو
3- محدودسازی تجارت و مراودات مالی با این کشورها و اتباع آن
4-درخواست از نهادهای مالی داخلی برای بازبینی و قطع کامل روابط بانکی با این کشورها

سه بازوی اصلی FATF

FATF در مشورت با صندوق بین‌المللی پول و برخی نهادهای دیگر، سه معاهده بین‌المللی را به عنوان ارکان حقوقی خود در مبارزه بین‌المللی با تأمین مالی تروریسم قرار داده است که شامل موارد زیر هستند:
1) کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم (CFT) مصوب اکتبر 1999. یک کنوانسیون بین‌المللی است که به منظور مقابله با تأمین مالی تروریسم سازمان ملل متحد آن را تصویب کرده‌ است.
2) کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته بین‌المللی موسوم به معاهده پالرمو مصوب سال 2000
3) کنوانسیون مبارزه با مواد مخدر و روانگردان معروف به کنوانسیون 1988 وین

نکاتی درباره CFT

لازم به ذکر است که شورای امنیت سازمان ملل متحد در ۲۸ سپتامبر ۲۰۰۱ رعایت مفاد CFT را برای تمام کشورها الزام‌آور کرد. لذا تمام کشورها چه CFT را به صورت رسمی تصویب کرده یا نکرده باشند ملزم به رعایت مفاد آن هستند. این اتفاق مولود شرایط پس از حادثه تروریستی ۱۱ سپتامبر است. از سوی دیگر، تقویت CFT خواست همان اراده سیاسی بود که می‌خواست FATF تقویت شود. لذا این کنوانسیون خارج از FATF اعتبار چندانی ندارد. شورای نگهبان هم لایحه CFT را خلاف شرع دانسته است، اما مجلس هم بر مصوبه خود اصرار کرده است. لذا اکنون در مجمع تشخیص مصلحت نظام در دست بررسی است و باید منتظر ماند که تکلیف آن چه خواهد شد.

پالرمو دارای سه پروتکل اصلی است:

الف)پروتکل پیشگیری، سرکوب و مجازات قاچاق اشخاص مخصوصاً زنان و کودکان
ب)پروتکل علیه قاچاق مهاجرین از طریق زمین، دریا و هوا
ج)پروتکل علیه تولید غیرقانونی و قاچاق مهمات

FATF هم از میان کشورها و هم از سازمان‌ها، عضو می‌پذیرد و سه نوع عضویت در آن وجود دارد که شامل موارد زیر است:
1-عضو اصلی
2-عضو پیوسته
3-عضو ناظر

به دلیل استانداردهای سخت‌گیرانه‌ای که FATF دارد، کشورهای اندکی هستند که پابندی کامل آنها به توصیه‌ها و استانداردهای این کارگروه اعلام می‌شود و در اغلب موارد هم پایبندی کشورها ناقص است. ضمن اینکه برخی از اعضا هنوز جرم تأمین مالی تروریسم را در قوانین خود نگنجانده‌اند. به همین دلیل پنج سطح پایبندی برای اعضا تعریف شده است:

1-پایبند (قصوری وجود ندارد)
2-تا حد زیادی پایبند (قصورها جزئی هستند)
3- نسبتاً پایبند (قصورها متوسط هستند)
4- پایبند نیست (قصورها جدی هستند)
5- قابل اعمال نیست (به دلیل ویژگی‌های ساختاری، حقوقی یا نهادی کشور مزبور، استانداردها رعایت نمی‌کند)

در حال حاضر سازمان‌های مشهوری عضو FATF هستند که مهم‌ترین آنها بانک توسعه آفریقایی، بانک توسعه آسیایی، کمیته بال نظارت بر بانکداری، بانک مرکزی اروپا، صندوق بین‌المللی پول، پلیس بین‌الملل، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، سازمان همکاری و امنیت اروپا، سازمان ملل و برخی زیرمجموعه‌های آن، بانک جهانی و اتحادیه جهانی گمرک هستند.

هعمچنین 9 عضو پیوسته FATF که شعبات منطقه‌ای آن محسوب می‌شوند نیز شامل گروه مبارزه با پولشویی آسیا/ پاسفیک، گروه اقدام مالی کارائیب، کمیته مبارزه با پولشویی اروپا، گروه اوراسیایی، گروه مبارزه با پولشویی در جنوب و شرق آفریقا، گروه اقدام مالی آمریکای لاتین، گروه مبارزه با پولشویی در غرب آفریقا، گروه اقدام مالی در خاورمیانه و شمال آفریقا و گروه مبارزه با پولشویی در آفریقای مرکزی هستند.

یادآور می‌شود 36 دولت و 2 سازمان (شورای همکاری خلیج فارس و شورای اروپایی) در حال حاضر عضو FATF هستند. دو دولت عضو ناظر نیز شامل عربستان سعودی و اندونزی هستند، اما ایران هنوز به عضویت ناظر هم درنیامده است.

وضعیت ایران

ایران برای مدت‌ها در فهرست سیاه FATF قرار داشت تا اینکه در اواخر خردادماه سال 1395، علی طیب‌نیا، وزیر سابق اقتصاد، در نامه‌ای به مقامات FATF اعلام کرد که ایران به اجرای توصیه‌های این کارگروه متعهد است. لذا برای نخستین بار FATF اقدامات تقابلی علیه ایران را تعلیق کرد. این تعلیق به مدت چهار بار تمدید شد، اما در تعلیق پنجم که مربوط به ماه‌های اخیر است، بیانیه‌ای انتقادی نیز علیه ایران صادر و اعلام کرد که ایران اغلب برنامه تعهدی خود مرتبط با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را عملیاتی نکرده است. لذا در این بیانیه تأکید شد که از ایران انتظار دارند هرچه سریع‌تر عضویت در این نهاد را پذیرفته و به توصیه‌های آن عمل کند، اما علی‌رغم ارائه لایحه از سوی دولت و تصویب عضویت ایران در FATF در مجلس، شورای نگهبان با آن مخالفت کرده و مجدداً به مجلس ارجاع داد و بعد از اصرار مجلس بر مصوبه خود، برای بررسی و تصویب نهایی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه شده و اکنون در این نهاد مورد بحث و بررسی است.

موافقان و مخالفان چه می‌گویند؟

یکی از دلایل اصلی اینکه عضویت ایران در کارگرو ویژه اقدام مالی تاکنون به نتیجه نرسیده، مخالفت‌هایی است که از جانب برخی افراد و جریانات داخلی انجام می‌شود و از آنجا که این اختلاف‌نظرها بسیار زیاد است، ماجرا را به مجمع تشخص مصلحت نظام رسانده است. مهم‌ترین اختلاف بر سر اجرای توصیه‌های FATF و مشخصاً کنوانسیون CFT است که آیا می‌توان با حق شرط یا تحفظ وارد این کنوانسیون شد یا نه؟ زیرا کنوانسیون 1988 وین را ایران قبلاً تصویب کرده است و درباره پالرمو هم اختلاف غیرقابل حل وجود ندارد. موافقان یعنی دولت و مجلس معتقدند که ورود به ‌CFT با حق شرط ممکن است در مقابل، مخالفان معتقدند که حق شرط نباید با روح کنوانسیون در تضاد باشد و این در حالی است که حق شرط‌های ایران با روح کنوانسیون CFT در تصاد است.

از سوی دیگر، مخالفان معتقدند که حتی در صورت تصویب دو کنوانسیون CFT و پالرمو از سوی ایران تضمینی وجود ندارد که FATF ایران را از فهرست سیاه یا همان اقدامات تقابلی خارج کند. انتقاد دیگر مخالفان این است که با الحاق ایران به CFT و نداشتن حق شرط، مؤسسات مالی ایران نمی‌توانند به گروه‌های مقاومت کمک مالی کند، اما موافقان می‌گویند اولاً کمک ایران به گروه‌های مقاومت از مجرای شبکه رسمی مالی نیست که نگران آثار منفی FATF باشیم و دوم، مرجع تعریف گروه تروریستی آمریکا نیست، بلکه سازمان ملل است و سازمان ملل هم تاکنون حزب‌الله و گروه‌های مقاومت عراقی را تروریستی معرفی نکرده است. سوم، ایران با اعلام حق شرط گفته است که مرجع تعریف گروه‌های تروریستی از نظر ایران، شورای عالی امنیت است.

مخالفت دیگر برخی افراد از این ناحیه است که تبادل اطلاعات باعث افشای اطلاعات مالی سری ایران خواهد شد، اما موافقان می‌گویند ایران به صورت مستقل و با انتخاب خود، این اطلاعات را خواهد داد. مخالفان می‌گویند تصویب CFT دست ایران را برای دور زدن تحریم‌ها خواهد بست، اما موافقان معتقدند بدون اجرای توصیه‌های FATF ایران در نظام مالی جهانی منزوی خواهد شد. همچنین مخالفان می‌گویند که تصویب CFT و پالرمو نقض قاعده فقهی نفی سبیل است، اما موافقان می‌گویند ایران با وجود چنین ملاحظه‌ای در سال‌های گذشته عضو کنوانسیون‌های بین‌المللی شده است. در نهایت مخالفان معتقدند که زیان‌های اجرای توصیه‌های FATF بیشتر از سودهای احتمالی حاصل از آن است که درباره تحقق آن تردید وجود دارد، اما موافقان معتقدند که نپذیرفتن FATF یعنی انزوای کامل ایران در نظام مالی جهانی ولی پذیرش آن می‌تواند فوایدی برای جمهوری اسلامی ایران داشته باشد.

نتیجه‌گیری

روشن است که اختلافات جدی میان ایران و FATF وجود دارد، اما به نظر می‌رسد تحت تأثیر برخی ملاحظات سیاسی و جناحی نیز قرار گرفته است. یکی از مشکلات ایران با این نهاد این است که شیوه عمل گروه اقدام به گونه‌ای است که از پیش تعیین‌شده نیست و اقدامات عملی کشور اجراکننده است که نشان می‌دهد چه تصمیم بعدی در مورد آن اتخاذ خواهد شد و مخالفان نیز بر همین اساس، درباره عواقب پذیرفتن آن هشدار می‌دهند که هشدار بجا و درستی است و به نظر می‌رسد اصل مهم در رسیدن به یک تصمیم منطقی درباره تنظیم روابط ایران با این کارگروه، تمرکز بر چگونگی ورود و تعامل با این نهاد است؛ به عبارت دیگر باید قبل از هر اقدامی، پیش‌شرط‌های خود را اعلام کنیم و سپس با بالا بردن قدرت چانه‌زنی و تعیین گروه مذاکره‌کننده قوی با FATF و نیز تمرکز بر پیش‌شرط‌ها و حق تحفظ‌، از تهدیدها فرصت‌سازی کنیم.

اینفوگرافیک

تهیه گزارش از اکبر ابراهیمی
انتهای پیام