کد خبر: ۳۸۵۱۲۰۸

تاریخ: ۲۸ مهر ۱۳۹۸ - ۱۶:۳۵

اصل ۱۱۳ و قضاوت غیر علمی از تفسیر شورای نگهبان/ مسئله نظارت فراقوا

دیگر رسانه‌ها ـ اصل ۱۱۳ تنها در اینکه رئیس جمهوری بعد رهبری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است، صراحت دارد. ولی باقی محتوای این اصل نیاز به تفسیر دارد و وظیفه تفسیر قانون اساسی هم با شورای نگهبان است.

به گزاش ایکنا؛ به نقل از مهر، متن زیر یادداشتی از حجت الاسلام داود مهدوی زادگان، عضو هیئت علمی پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی است که در ادامه می خوانید؛

هفته گذشته، رئیس جمهوری در نشست خبری در پاسخ به سؤالی درباره ضرورت رعایت حقوق شهروندی و توجه رئیس جمهوری نسبت به نقض آن توسط نهادهای مختلف، تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۱۳ قانون اساسی را مشکل ساز دانست و توضیح داد که با این تفسیر اساساً اصل ۱۱۳ قانون اساسی بلااثر شده است. بدنبال این سخن رئیس جمهوری، خبرنگار روزنامه های دولتی ایران به سراغ یکی از حقوق دانان برجسته، دکتر سید محمد ‌هاشمی، رفته در این باره با وی گفتگویی انجام داده است ( رک: روزنامه ایران / شماره : ۷۱۸۳ /  ۲۴ مهر ۱۳۹۸ ). آنچه از این گفتگو کاملاً مشهود است، حمایت جانبدارانه غیر علمی از سخنان رئیس جمهوری در مقابل تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۱۳ قانون اساسی است. در اصل یاد شده قانون اساسی آمده است: «پس از مقام رهبری رئیس جمهوری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، بر عهده دارد».

توجیه حقوقی مساله

برداشت این حقوقدان از محتوای اصل ۱۱۳ آن است که : « این اصل صراحت دارد که رئیس جمهوری مقام دوم کشور است و بر همین مبنا اجرای قانون اساسی را برعهده رئیس قوه مجریه گذاشته است تا قانون اساسی را به درستی اجرا کند». بزعم وی این اصل، به صراحت، حق نظارت را بر عهده رئیس جمهور گذاشته است: « وقتی فردی مسئول اجرای قانون اساسی می‌شود، یعنی وظیفه نظارت بر اجرای آن را هم برعهده دارد. ... وقتی می‎گوییم رئیس جمهوری مسئول اجرای قانون اساسی است یعنی وظیفه کنترل بر اجرای آن را هم برعهده دارد». ایشان بر پایه چنین تفسیری از مفهوم « مسئولیت اجرای قانون اساسی » نتیجه گرفته است که رئیس جمهوری حتی بر نهادهای زیر نظر رهبری هم حق نظارت دارد بلکه بالاتر از این، وظیفه نظارت حتی شامل خود رهبری هم میشود: « نمی‎شود گفت که این اصل قانون اساسی مستثنی هم دارد. هیچ مقامی نمی‎تواند برخلاف قانون عمل کند. طبق اصل ۱۰۷، رهبری هم در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است. بنابراین می‎تواند شامل بحث نظارت برگرفته از اصل ۱۱۳ باشد».

تأملات حقوقی

اما تفسیر این حقوقدان برجسته به لحاظ حقوقی از جهات عدیده تأمل برانگیز است و نمی توان آن را پذیرفت. (۱) اصل ۱۱۳ تنها در اینکه رئیس جمهوری بعد رهبری عالی ترین مقام رسمی کشور است، صراحت دارد. ولی باقی محتوای این اصل نیاز به تفسیر دارد و وظیفه تفسیر قانون اساسی هم طبق اصل ۹۸ قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است. در اینجا، مفهوم « مسئولیت اجرای قانون اساسی» از دو جنبه نیاز به تفسیر دارد. یکی اینکه آیا این اصل نفی مسئولیت از نهادهای دیگر، غیر رئیس جمهور نمی کند؟ وقتی مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است، به معنای این می تواند باشد که سایر نهادهای غیر دولتی هیچ مسئولیتی ندارند. اگر پاسخ به این پرسش مثبت باشد و نفی مسئولیت را پذیرا باشیم؛ در آن صورت، حق نظارت رئیس جمهوری منتفی است. زیرا سالبه بانتفای موضوع است. وقتی نهادی مسئول نباشد، تبعاً  آن نهاد هم به زیر نظارت نمی رود. نظارت تنها بر نهادهای مسئول، معقول است. اما اگر پاسخ ما به این پرسش( مفهوم مسئولیت اجرای قانون اساسی ) منفی باشد؛ یعنی چنین نیست که سایر قوا ،غیر از رئیس جمهوری، مسئولیت اجرای قانون اساسی را ندارند، تمام نهادها نسبت به اجرای قانون اساسی مسئولیت دارند، در این صورت، رئیس جمهوری در مفهوم مسئولیت اجرای قانون اساسی با سایر قوا ، اشتراک وظیفه دارد و نمی توان گفت که او چنین وظیفه ای را دارد و سایر قوا از این قانون مسثنی شده اند. وقتی عنصری از اصل قانون اساسی زیر سؤال رود و دو پاسخ متفاوت برای آن باشد، یکی نفی وظیفه نظارت می کند و دیگری نفی اختصاص وظیفه نظارت به رئیس جمهوری را می کند؛ آن عنصر ، صراحت خود را بطور موقت از دست می دهد تا وقتی که مرجع قانونی؛ یعنی شورای نگهبان آن اصل را تفسیر کند. این عنصر با تفسیر مرجع قانونی از ابهام خارج می شود.

(۲) اما  جنبه دوم مسئله آن است که اساساً چگونه از مفهوم « مسئولیت اجرای قانون اساسی » می توان وظیفه نظارت را استخراج کرد؟ مبنای نظری حقوقدان محترم این است که وظیفه نظارت بر اجرا بالصراحه با کسی است که مسئولیت اجرا بر عهده او است. به عبارت دیگر، هر مسئول اجرای کاری ، وظیفه نظارت بر کار خود را هم دارد. پرسش در معقولیت تلازم میان مسئولیت و نظارت است. اگر گفته شود ناظر کسی است که مسئول امر است، تجمیع وظیفه اجرا و نظارت در شخص واحد پیش می آید. تالی فاسد چنین تجمیعی بر همگان معلوم است.  وجود تلازم میان وظیفه و نظارت معقول است. هر جا مسئولیتی هست، نظارت هم هست و الا مسئولیت بی معنا میشود. کنش نظارت پرسشگری از مأموریت است. اما از این تلازم نمی توان وظیفه نظارت را بر عهده فرد مسئول گذاشت بلکه ممتنع است. چون نظارت بی معنا میشود. هر مسئولی حین انجام وظیفه بر کار خود نظارت هم می کند و لذا نظارتی اضافه بر نظارت حین انجام کار لزومی ندارد. بنابر این، تلازم میان مسئولیت اجرا و نظارت، محدود به تلازم مفهومی است. میان این دو مفهوم، تلازمی بر قرار است ولی از این تلازم نمی توان معلوم کرد که وظیفه نظارت بر عهده کیست. گمان می رود چنین برداشت ناصوابی از خلط میان نظارت درونی و نظارت بیرونی ناشی شده است. از لوازم کار هر مجری این است که همواره در تمام مراحل اجرایی، کار خود را بازبینی و بررسی کند تا بخطا نرود. این نوع نظارت درونی است در مقابل نظارت بیرونی که کنش نظارتی توسط فردی غیر از مسئول اجرا انجام می شود. آن نوع نظارتی که محل بحث و نزاع میان حقوقدانان است، نظارت بیرونی است و نه نظارت درونی که مربوط به اخلاق حرفه ای و فرهنگ مسئولیت پذیری می شود. نظارت درونی جنبه حقوقی ندارد و نمی توان بر پایه آن فرد مسئول را مجازات کرد.

اولویت در نظارت

بنابر این، از جنبه دوم ( تلازم مفهومی ) عنصر « مسئولیت اجرای قانون اساسی » در اصل ۱۱۳ صراحت ندارد و باید مرجع قانونی تفسیر کند که وظیفه نظارت بر عهده کیست. از این اصل نمی توان چنین استنباط کرد که « وقتی می‎گوییم رئیس جمهوری مسئول اجرای قانون اساسی است یعنی وظیفه کنترل بر اجرای آن را هم برعهده دارد». این سخن نیز از حقوق دان محترم عجیب است که : « این اصل صراحت دارد که رئیس جمهوری مقام دوم کشور است و بر همین مبنا اجرای قانون اساسی را برعهده رئیس قوه مجریه گذاشته است تا قانون اساسی را به درستی اجرا کند». اگر شخص دوم بودن دلیلی برای عهده داری وظیفه نظارت از سوی رئیس جمهوری می شود؛ پس بطریق اولی این وظیفه بر عهده شخص اول مملکت؛ ولی فقیه است. بویژه که اصل ۵۷ قانون اساسی بر این مطلب صراحت دارد. مطابق این اصل، قوای سه گانه مستقل از هم هستند و زیر نظر رهبری به وظایف و مأموریت های خود عمل می کنند: « قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت اند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند . این قوا مستقل از یک دیگرند» . بر این اساس، معلوم نیست که ایشان بر مبنای کدام دلیل عقلی و عقلایی نظارت رهبری را از وظایف نظارتی رئیس جموری – بر فرض قبول چنین نظارتی – دانسته است؟ اصولاً چگونه می توان قبول کرد که شخص دوم، وظیفه نظارت بر شخص اول را دارد. چنین برداشت ناصوابی، به دلیل پارادوکسیکال بودن آن، ضرورت کنش نظارت را تعطیل میکند. حتی این سخن ایشان هم که گفته است: « رئیس جمهوری فرد اول در نمایندگی مردم است » از جهت حقوقی نادرست است. در جمهوری اسلامی هیچ نهاد غیر انتخابی نداریم. و این از افتخارات نظام اسلامی است. تمام مقامات به نحو مستقیم یا غیر مستقیم، منتخب مردم هستند. خوب است حقوق دان محترم، بلحاظ حقوقی توضیح دهند که اگر رئیس جمهوری فرد اول در نمایندگی مردم است؛ مقام ولایت فقیه از ناحیه چه مرجع قانونی منصوب می شود؟ انتظار ما این است که به این پرسش اساسی، پاسخ حقوقی داده شود.

اصول حاکمه

با توجه به نکات بالا می توان گفت که تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۱۳ قانون اساسی مبنی بر محدودیت نظارت رئیس جمهوری، درست است. از این اصل نمی توان وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی را استخراج کرد. بلکه باید به کمک اصول حاکمه قانون اساسی، آن اصل را تفسیر کرد. این گفته حقوق دان محترم :« هیچ تفسیری نمی‏‌تواند خارج از قانون اساسی باشد »، سخن درستی است. لیکن، اهل نظر خوب می دانند که برخی از اصول قانون اساسی بر دیگر اصول، حکومت دارند. یکی از ویژگی های اصل حاکمیتی، مفسر بودن آن است. شورای نگهبان به عنوان مرجع قانونی تفسیر قانون اساسی، مستند به همین اصول حاکمیتی است که قانون اساسی را تفسیر می کند. بر این اساس، اصل ۵۷ از اصول حاکمیتی قانون اساسی است که بر اصل ۱۱۳ حکومت دارد و مسئول نظارت بر اجرای قانون اساسی را تفسیر می کند. مطابق اصل ۵۷ وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی بر عهده ولی فقیه است. زیرا تمام قوا زیر نظر او عمل می کنند. بنابر این، گمان نمی رود که شورای نگهبان اصل ۱۱۳ را خارج قانون اساسی تفسیر کرده است. با وصف این، حقوق دان محترم شورای نگهبان را به سیاسی کاری متهم کرده است: « تفسیری که شورای نگهبان برطبق اصل ۹۸ قانون اساسی از اصل ۱۱۳ دارد، به نوعی تفسیری سیاسی است ». وی توضیح سخنگوی شورای نگهبان را اینگونه تفسیر کرده است که: « ایشان موضعگیری سیاسی نسبت به این موضوع دارد. عضو شورای نگهبان است و طبیعی است که در این خصوص جانب شورای نگهبان را بگیرد. اما موضع ایشان درست نیست». این سخنان از یک حقوق دان برجسته بسیار عجیب است. وقتی ایشان می گویدکه: « من در این زمینه از منظر حقوقی صحبت می‏‌کنم »، انتظار این است که به این گفته خود وفادار بماند و تفسیر شورای نگهبان را از همان جنبه حقوقی نقد کند، نه آنکه مساله را از جنبه منازعات سیاسی تحلیل کند. این بخش از گفته های ایشان را نمی توان تحلیل حقوقی تلقی کرد. بلکه کاملاً ماهیت سیاسی دارد. چه دلیلی وجود دارد که تمام تحلیل های ایشان و برخی از حقوق دان های همسو با ایشان از منظر حقوقی است؛ لیکن تفسیر شورای نگهبان سیاسی است؟

ما لایدرک کله، لایترک کله

این حقوق دان گفته است که: « البته موانعی بر سر اجرای اصل ۱۱۳ قانون اساسی وجود دارد که نظارت رئیس ‌جمهوری را تام و مطلق نمی‌کند». فرض کنید که این نوع نظارت برای رئیس جمهوری قانونی است ولی موانعی سر راه اجرای تام و مطلق آن وجود دارد. خب، رئیس جمهوری در همان قلمروی که مانع برای نظارت کردن نیست، نظارت کند. قوه مجریه که زیر نظر او است و لا اقل، همان قوه را نظارت کند و گزارش آن را به مردم ارایه کند. مسلماً، نمی توان گفت که یا نظارت تام و مطلق یا هیچی؛ « آب دریا را گر نتوان کشید     هم بقدر رفع تشنگی باید چشید»؛  ما لایدرک کله، لایترک کله. اگر نظارت قوی و گسترده ای بر دستگاه اجرایی مملکت بر قرار باشد، ۱۷ میلیون پرونده قضایی هم پدید نمی آید. و این امر، نوعی نظارت بر سایر قوا هم هست. البته، اگر رئیس جمهوری در نظارت بر قوه تحت امر خود اهتمام بورزد؛ گمان نمی رود که وقت برای نظارت بر سایر قوا پیدا کند.

خطر بازگشت استبداد

اما اینجا، یک پرسش نظری باقی می ماند. پرسش این است که اگر رئیس جمهوری وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی را دارد؛ نظارت بر مسئولیت های اجرایی رئیس جمهوری برعهده کیست؟ اگر رئیس جمهوری حق نظارت بر سایر قوا را دارد، حق نظارت بر رئیس جمهوری از آن کیست؟ به نظر می رسد، ارزش پرداختن به این سؤال از سوی حقوق دانان متعهد به مردم سالاری و حقوق شهروندی، خیلی بیشتر از آن است که نشان دهیم رئیس جمهوری، علاوه بر مسئولیت اجرایی، وظیفه نظارتی هم دارد. اینگونه تلاش های حقوقی برای تجمیع نظارت و اجرا، گرایش های استبدادی در درون دولت را تقویت می کند. اگر با اینگونه تحلیل های بظاهر حقوقی، دولتی مستبد روی کار آید و اجرای قانون اساسی و نظارت بر آن را از وظایف خود بداند و زیر بار هیچگونه نظارت خارجی نرود؛ معلوم نیست که این گروه از حقوق دانهای وطنی در آن روز، چه پاسخی خواهند داشت. به همین خاطر است که می گوییم، اگر این دسته از حقوق دانان هوا خواه دولت، همچنان تفسیر شورای نگهبان را بر نمی تابند؛ آنگاه است که باید به ضرورت اصلاح اصل ۱۱۳ قانون اساسی اندیشید. باید برای معقول نشان دادن این اصل، وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی به شخص اول؛ یعنی ولی فقیه واگذار شود. دلیل ضرورت چنین اصلاحی ، دو چیز است؛ پارادوکس تجمیع اجراء و نظارت و دیگری خطر احیای دولت استبدادی.

در حاشیه بحث

خبرنگار روزنامه ایران در کنار این گفتگو مطلبی از آیت الله خامنه ای در دوره ریاست جمهوری نقل کرده است مبنی بر اینکه ایشان نیز در آن زمان، بمنظور پیگیری ۱۱۳ قانون اساسی، خطاب به شورای نگهبان خواهان تاسیس دفتر بازرسی رئیس جمهوری می شود. شورای نگهبان در پاسخ گفته است: «رئیس ‎جمهوری در رابطه‌ با این‌ وظایف‌ و مسئولیت‌ها می‌تواند از مقامات‌ مسئول‌ اجرایی‌ و قضایی‌ و نظامی‌ توضیحات‌ رسمی‌ بخواهد و مقامات‌ مذکور موظفند توضیحات‌ لازم‌ را در اختیار ریاست‌ جمهوری‌ بگذارند »، لیکن شورای نگهبان با تاسیس چنین دفتری مخالفت می کند. آیت‎الله خامنه‎ای اما راضی به استدلال شورای نگهبان درباره مخالفت با تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری نشدند و در پاسخ به نظر این نهاد، در نامه‌ای نوشتند: «ایجاد تشکیلات‌ لازم‌ به‌منظور انجام‌ وظایف‌ و تکالیف‌ محوله‌ نیز در اختیار رئیس‌ جمهور است. تصمیماتی‌ که‌ برای‌ اعمال‌ مسئولیت‌های‌ محوله‌ به‌ رئیس‌ جمهور لازم‌ و ضروری‌ است‌ از لوازم‌ اجرای‌ قانون‌ اساسی‌ محسوب‌ می‌شود و رئیس‌ جمهور مأذون‌ به‌ آن‌ خواهد بود و عدم‌ ذکر آن‌ در قانون‌ اساسی‌ موجب‌ عدم‌ جواز نمی‌باشد.»
اجمالاً در این باره می گوییم که این نقل قول چیزی را تغییر نمی دهد. مقام معظم رهبری در آن  زمان از موضع رئیس جمهوری نظر داده است و نه از منظر ولایت فقیه. ای بسا، اگر ایشان همان زمان ولی فقیه می بودند، همان تفسیر شورای نگهبان را تایید می کردند. چنانکه امروز که در مقام ولی فقیه هستند، با تفسیر شورای نگهبان مخالفت نکرده اند. مضافاً اینکه چنین درخواستی از سوی ایشان مربوط به پیش از بازنگری قانون اساسی است. در آن زمان، رئیس جمهوری قدرت چندانی در امور اجرایی نداشت و قوه مجریه در دست نخست وزیر بود. لذا ایفای نقش نظارتی و عمل به اصل ۱۱۳ قانون اساسی از سوی رئیس جمهوری تا حدودی قابل توجیه بود. اما بعد باز نگری قانون اساسی و حذف پست نخست وزیری، چنین استدلالی وجاهت عقلانی نداشت. زیرا از این پس، قوه مجریه موظف است زیر نظر مستقیم رئیس جمهوری به وظایف خود عمل کند.