از سوی مرکز پژوهش‌ها صورت گرفت؛
بررسی طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگي و اجراي آن در طرح‌هاي مهم»
گروه سیاسی: طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگي و اجراي آن در طرح‌هاي مهم» دستگاه‌های اجرايی را مكلف به تهيه پيوست فرهنگی برای طرح‌های مهم و دولت را موظف به شناسايي و ارائه فهرست اين طرحها كرده است.
به گزارش خبرگزاری بین‌المللی قرآن(ایکنا)، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی به بررسی طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگي و اجراي آن در طرح‌هاي مهم» پرداخته است.
در این گزارش آمده است: تهيه پيوست فرهنگی يكي از الزامات ناشی از سياست‌های كلی برنامه پنجم توسعه و نيز سياست‌های كلی برنامه ششم است. همچنين ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه دولت را مكلف به تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌های مهم، براساس نظام‌نام‌های كه شورای عالی انقلاب فرهنگی تهيه مي‌كند، كرده است.
طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگي و اجراي آن در طرح‌هاي مهم» به شماره ثبت 657 در ادامه اين سياست‌ها و آن قانون، دستگاه‌های اجرايی را مكلف به تهيه پيوست فرهنگی برای طرح‌های مهم و دولت را موظف به شناسايي و ارائه فهرست اين طرحها كرده است. همچنين طرح مقرر داشته است كه شورای عالی انقلاب فرهنگی يك آيين‌نامه اجرايي جهت اين اقدامات تهيه نمايد.
طرح مذكور در سال 1390 و در مجلس هشتم (با شماره ثبت 642) ارائه شد، كه البته به سرانجامي نرسيد. در انتهاي دوره مجلس نهم، بار ديگر همان طرح، بدون تغييري، مجدداً ارائه مي‌شود.
نقطه قوت طرح
ـ توجه به ضرورت اجراي سياست پيوست فرهنگي
مسئله تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌هاي مهم، ابتدا در سياست‌هاي كلي برنامه پنجم ذكر شده، در قانون برنامه پنجم توسعه به انشاي احكامي منجر گرديده و در سياست‌هاي كلي ابلاغي از سوي مقام معظم رهبري براي برنامه ششم توسعه تكرار شده است.
با وجود تغييرات شديد تكنولوژيك، جابجايي جمعيت، رشد فزاينده شهرنشيني، تعاملات ناخواسته و در برخي موارد تحميلي با فرهنگ جهاني و مشخصاً فرهنگ آمريكايي و تغييرات در بسياري از الگوهاي رفتاري از سبك خوراک و پوشاک تا شيوه‌هاي ارتباطي ميان افراد در طي چند دهه گذشته، مفهوم «فرهنگ» اهمیتی ویژه یافته است.
اينكه فرهنگ چيست و چگونه قابل مديريت است موضوع مناقشات فراواني بوده و در اين ميان
تعابير مختلفي به منظور بررسي امكان اين مديريت طرح شده است. از اين ميان مي‌توان به مفاهيمي نظير «تهاجم فرهنگی» كه ناظر بر تعامل كنترل‌ناشونده با فرهنگ بيگانه است، «مهندسی فرهنگی» که ناظر بر امکان ساماندهی به دستگاه‌ها و فعاليت‌های فرهنگی به منظور ايجاد اثرگذاري بيشتر است و نهايتاً «پیوست فرهنگی» اشاره کرد.
هرچند مفهوم اخير در اسناد سياستی يک دهه گذشته، بسامد قابل توجهي داشته اما هيچگاه شرايط اجرايي لازم براي آن فراهم نيامده است. گرچه با تقرير اين مفهوم توسط دانشگاهيان، در چارچوب سنت «ارزیابی تأثیرات اجتماعی» که در رشته‌های علوم اجتماعي و برنامه‌ريزي دارای ادبيات قابل توجهي است، امكاني برای بسط علمي آن ايجاد شد و حتی سازوكارهای اجرايی خاصی در برخی از وزارت‌خانه‌ها و نهادهای عمومي، برای آن تعبيه شد، اما در سطح كلان سياستگذاری و تقنينی، منتج به رويه‌هاي فراگير و الزام‌آور نگرديد.
از اين حيث مهم‌ترين جنبهي ايجابي و مثبت طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگی و اجرای آن در طرح‌هاي مهم» تلاش براي اجرايی شدن سياست پيوست فرهنگي است. اما درباره الزامات اجرايي اين سياست، طرح دچار ضعفهاي اساسي است.
نقاط ضعف طرح
1. تكرار مفاد ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه
مفاد طرح الزام دولت به تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌هاي مهم تا حدود زيادي با مفاد ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه، هم‌پوشاني دارد. براي مثال در دو هر مورد، دولت مكلف به شناسايي و ارائه فهرست طرح‌هاي مهم شده است، همينطور در هر دو مورد، شوراي عالي انقلاب فرهنگي موظف است آيين‌نامه اجرايي اين اقدامات را تهيه و تصويب نمايد. درحالي‌كه شوراي عالي انقلاب فرهنگي، بهمنظور تحقق برخي مفاد ماده (2) قانون برنامه «نظام‌نامه پيوست فرهنگي طرح‌هاي مهم و كلان کشور» را در در انتهاي دولت دهم تهيه و تصويب كرده است. هر چند تصويب اين نظام‌نامه نيز نتوانسته به اجرايي شدن سياست پيوست فرهنگي ياری رساند.
ازاين رو اگر طرح مذکور با همين مفاد تصويب شود، دستاوردي براي نظام اجرايي كشور و تحقق سياست پيوست فرهنگي ندارد، چون ظرفيت جديدي در اين حوزه ايجاد نمي‌كند.
2. بي‌توجهي به چالشهاي پيش روي اجراي سياست پيوست فرهنگي
با وجود يك ظرفيت قانوني نظير ماده (2) قانون برنامه پنجم، كه به لحاظ اجرايي ثمرات قابل توجهي در برنداشته است، بايد به موانع اجرايي پيشروي سياست پيوست فرهنگي بيشتر توجه داشت. هرگونه طرح جديد در اين حوزه بايد با نظر به مشكلات و موانع اجرايي پيشرو تصويب شود. متأسفانه این طرح بدون آنكه تصوير درستي از موانع و چالشهاي اجرايي پيشروي سياست پيوست فرهنگي داشته باشد، تدوين شده است. اما براي دستيابي به چنين تصويري چه بايد كرد. بهترين اقدام در اين باره، شناسايي قوانين مشابهي است كه در اين زمينه به مرحله اجرا درآمده و پس از آن، تهيه فهرستي از مشكلات اجرايي كه پيش آمده است.
خوشبختانه در اين مورد تجارب قابل توجهي وجود دارد. نزديكترين بسته سياستي به سياست پيوست فرهنگي «ضوابط ملی آمایش سرزمینی» است. این بسته سیاسی در قالب آیین‌نامه‌ای در 1383/7/25 در هیئت دولت تصویب و به دنبال آن رويه‌هاي اجرايي گسترده‌اي ايجاد شد. اين رويه‌ها با رشته‌هاي دانشگاهي هم پيوند خورده است و به تربيت دانشجو و تهيه دستورالعمل‌ها رسيده است. در دستورالعملی که به تاریخ 1390/7/20 به تصویب شورای عالی حفاظت از محیط زیست رسیده، طرحها و پروژه‌هاي مشمول انجام مطالعات ارزيابي زيست محيطي، از جمله راه و راه‌آهن، نيروگاه، صنايع نفت و گاز و پتروشيمي، صنايع و معادن، فرودگاه‌ها، مجتمع‌هاي تفريحي و توريستي و ...، تعيين شده است. در همين مصوبه رئوس و سرفصل‌هاي گزارشات ارزيابي اجمالي طرحها و پروژه‌هاي مشمول ارزيابي زيست محيطي معين شده كه در آن، يكي از موضوعات ذيل محور تشريح وضعيت محطي فيزيكي، بررسي محيط اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي (جمعيت و ويژگي‌ها و تحولات آن، اشتغال، تسهيلات، آموزش، اعتقادات فرهنگي و مذهبي، ميراث فرهنگي) است.
در آمايش سرزمين نه تنها ويژگي‌هاي جمعيتي و محيطي و جغرافيايي مد نظر قرار مي‌گيرد، بلكه به آداب و رسوم و فرهنگ منطقه هم توجه شده و براي همه اين اجزا شاخص‌هايي تهيه شده است. به‌نظر مي‌رسد سياست آمايش سرزمين نزديكترين شرايط را براي اجرا دارد. ازاين‌رو حتي مي‌توان گفت اگر ماده (2) قانون برنامه پنج توسعه و ديگر طرح‌هاي مشابه هم نباشد، برنامه آمايش سرزمين مي‌تواند انتظارات و اهداف سياست پيوست فرهنگي را محقق سازد.
اجراي اين برنامه بر عهده سازمان محيط زيست قرار گرفته است. اين سازمان متولي اجرا و ارزيابي اجراي آمايش سرزمين است. و اگر در اين‌باره مشكلات اجرايي وجود داشته باشد، به واسطه پيوند اساسي‌اش با مضمون بنيادي سياست پيوست فرهنگي كه تبعاً در برابر هر طرح پيوست فرهنگي هم وجود خواهد داشت، اين مشكلات اجرايي بايد در تدوين قوانين ديگرِ مرتبط با سياست مذكور لحاظ شود.
جمع‌بندي و نتيجه‌گيري
با وجود ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه كه منجر به تصويب نظام‌نامه تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌هاي كلان و مهم در شوراي عالي انقلاب فرهنگي شد و نيز ضوابط ملي آمايش سرزميني كه در ادامه خود به دستورالعمل‌هاي جزئي در تعيين طرح‌هاي مهم و تهيه گزارش‌هاي پيوست ارزيابي رسيده است، به لحاظ تقنيني خلأیی درباره سياست پيوست فرهنگي وجود ندارد.
با اين‌حال بايد ديد چرا اين سياست نتوانسته در اجرا به توفيقات لازم دست يابد. در اين شرايط تدوين طرح با مضامين مشابه نمي‌تواند كمكي به اجراي قوانين قبلي بنمايد ازاين‌رو تصويب طرح به اين شكل توصيه نمي‌شود.
در این گزارش آمده است: تهيه پيوست فرهنگی يكي از الزامات ناشی از سياست‌های كلی برنامه پنجم توسعه و نيز سياست‌های كلی برنامه ششم است. همچنين ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه دولت را مكلف به تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌های مهم، براساس نظام‌نام‌های كه شورای عالی انقلاب فرهنگی تهيه مي‌كند، كرده است.
طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگي و اجراي آن در طرح‌هاي مهم» به شماره ثبت 657 در ادامه اين سياست‌ها و آن قانون، دستگاه‌های اجرايی را مكلف به تهيه پيوست فرهنگی برای طرح‌های مهم و دولت را موظف به شناسايي و ارائه فهرست اين طرحها كرده است. همچنين طرح مقرر داشته است كه شورای عالی انقلاب فرهنگی يك آيين‌نامه اجرايي جهت اين اقدامات تهيه نمايد.
طرح مذكور در سال 1390 و در مجلس هشتم (با شماره ثبت 642) ارائه شد، كه البته به سرانجامي نرسيد. در انتهاي دوره مجلس نهم، بار ديگر همان طرح، بدون تغييري، مجدداً ارائه مي‌شود.
نقطه قوت طرح
ـ توجه به ضرورت اجراي سياست پيوست فرهنگي
مسئله تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌هاي مهم، ابتدا در سياست‌هاي كلي برنامه پنجم ذكر شده، در قانون برنامه پنجم توسعه به انشاي احكامي منجر گرديده و در سياست‌هاي كلي ابلاغي از سوي مقام معظم رهبري براي برنامه ششم توسعه تكرار شده است.
با وجود تغييرات شديد تكنولوژيك، جابجايي جمعيت، رشد فزاينده شهرنشيني، تعاملات ناخواسته و در برخي موارد تحميلي با فرهنگ جهاني و مشخصاً فرهنگ آمريكايي و تغييرات در بسياري از الگوهاي رفتاري از سبك خوراک و پوشاک تا شيوه‌هاي ارتباطي ميان افراد در طي چند دهه گذشته، مفهوم «فرهنگ» اهمیتی ویژه یافته است.
اينكه فرهنگ چيست و چگونه قابل مديريت است موضوع مناقشات فراواني بوده و در اين ميان
تعابير مختلفي به منظور بررسي امكان اين مديريت طرح شده است. از اين ميان مي‌توان به مفاهيمي نظير «تهاجم فرهنگی» كه ناظر بر تعامل كنترل‌ناشونده با فرهنگ بيگانه است، «مهندسی فرهنگی» که ناظر بر امکان ساماندهی به دستگاه‌ها و فعاليت‌های فرهنگی به منظور ايجاد اثرگذاري بيشتر است و نهايتاً «پیوست فرهنگی» اشاره کرد.
هرچند مفهوم اخير در اسناد سياستی يک دهه گذشته، بسامد قابل توجهي داشته اما هيچگاه شرايط اجرايي لازم براي آن فراهم نيامده است. گرچه با تقرير اين مفهوم توسط دانشگاهيان، در چارچوب سنت «ارزیابی تأثیرات اجتماعی» که در رشته‌های علوم اجتماعي و برنامه‌ريزي دارای ادبيات قابل توجهي است، امكاني برای بسط علمي آن ايجاد شد و حتی سازوكارهای اجرايی خاصی در برخی از وزارت‌خانه‌ها و نهادهای عمومي، برای آن تعبيه شد، اما در سطح كلان سياستگذاری و تقنينی، منتج به رويه‌هاي فراگير و الزام‌آور نگرديد.
از اين حيث مهم‌ترين جنبهي ايجابي و مثبت طرح «الزام تهيه پيوست فرهنگی و اجرای آن در طرح‌هاي مهم» تلاش براي اجرايی شدن سياست پيوست فرهنگي است. اما درباره الزامات اجرايي اين سياست، طرح دچار ضعفهاي اساسي است.
نقاط ضعف طرح
1. تكرار مفاد ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه
مفاد طرح الزام دولت به تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌هاي مهم تا حدود زيادي با مفاد ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه، هم‌پوشاني دارد. براي مثال در دو هر مورد، دولت مكلف به شناسايي و ارائه فهرست طرح‌هاي مهم شده است، همينطور در هر دو مورد، شوراي عالي انقلاب فرهنگي موظف است آيين‌نامه اجرايي اين اقدامات را تهيه و تصويب نمايد. درحالي‌كه شوراي عالي انقلاب فرهنگي، بهمنظور تحقق برخي مفاد ماده (2) قانون برنامه «نظام‌نامه پيوست فرهنگي طرح‌هاي مهم و كلان کشور» را در در انتهاي دولت دهم تهيه و تصويب كرده است. هر چند تصويب اين نظام‌نامه نيز نتوانسته به اجرايي شدن سياست پيوست فرهنگي ياری رساند.
ازاين رو اگر طرح مذکور با همين مفاد تصويب شود، دستاوردي براي نظام اجرايي كشور و تحقق سياست پيوست فرهنگي ندارد، چون ظرفيت جديدي در اين حوزه ايجاد نمي‌كند.
2. بي‌توجهي به چالشهاي پيش روي اجراي سياست پيوست فرهنگي
با وجود يك ظرفيت قانوني نظير ماده (2) قانون برنامه پنجم، كه به لحاظ اجرايي ثمرات قابل توجهي در برنداشته است، بايد به موانع اجرايي پيشروي سياست پيوست فرهنگي بيشتر توجه داشت. هرگونه طرح جديد در اين حوزه بايد با نظر به مشكلات و موانع اجرايي پيشرو تصويب شود. متأسفانه این طرح بدون آنكه تصوير درستي از موانع و چالشهاي اجرايي پيشروي سياست پيوست فرهنگي داشته باشد، تدوين شده است. اما براي دستيابي به چنين تصويري چه بايد كرد. بهترين اقدام در اين باره، شناسايي قوانين مشابهي است كه در اين زمينه به مرحله اجرا درآمده و پس از آن، تهيه فهرستي از مشكلات اجرايي كه پيش آمده است.
خوشبختانه در اين مورد تجارب قابل توجهي وجود دارد. نزديكترين بسته سياستي به سياست پيوست فرهنگي «ضوابط ملی آمایش سرزمینی» است. این بسته سیاسی در قالب آیین‌نامه‌ای در 1383/7/25 در هیئت دولت تصویب و به دنبال آن رويه‌هاي اجرايي گسترده‌اي ايجاد شد. اين رويه‌ها با رشته‌هاي دانشگاهي هم پيوند خورده است و به تربيت دانشجو و تهيه دستورالعمل‌ها رسيده است. در دستورالعملی که به تاریخ 1390/7/20 به تصویب شورای عالی حفاظت از محیط زیست رسیده، طرحها و پروژه‌هاي مشمول انجام مطالعات ارزيابي زيست محيطي، از جمله راه و راه‌آهن، نيروگاه، صنايع نفت و گاز و پتروشيمي، صنايع و معادن، فرودگاه‌ها، مجتمع‌هاي تفريحي و توريستي و ...، تعيين شده است. در همين مصوبه رئوس و سرفصل‌هاي گزارشات ارزيابي اجمالي طرحها و پروژه‌هاي مشمول ارزيابي زيست محيطي معين شده كه در آن، يكي از موضوعات ذيل محور تشريح وضعيت محطي فيزيكي، بررسي محيط اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي (جمعيت و ويژگي‌ها و تحولات آن، اشتغال، تسهيلات، آموزش، اعتقادات فرهنگي و مذهبي، ميراث فرهنگي) است.
در آمايش سرزمين نه تنها ويژگي‌هاي جمعيتي و محيطي و جغرافيايي مد نظر قرار مي‌گيرد، بلكه به آداب و رسوم و فرهنگ منطقه هم توجه شده و براي همه اين اجزا شاخص‌هايي تهيه شده است. به‌نظر مي‌رسد سياست آمايش سرزمين نزديكترين شرايط را براي اجرا دارد. ازاين‌رو حتي مي‌توان گفت اگر ماده (2) قانون برنامه پنج توسعه و ديگر طرح‌هاي مشابه هم نباشد، برنامه آمايش سرزمين مي‌تواند انتظارات و اهداف سياست پيوست فرهنگي را محقق سازد.
اجراي اين برنامه بر عهده سازمان محيط زيست قرار گرفته است. اين سازمان متولي اجرا و ارزيابي اجراي آمايش سرزمين است. و اگر در اين‌باره مشكلات اجرايي وجود داشته باشد، به واسطه پيوند اساسي‌اش با مضمون بنيادي سياست پيوست فرهنگي كه تبعاً در برابر هر طرح پيوست فرهنگي هم وجود خواهد داشت، اين مشكلات اجرايي بايد در تدوين قوانين ديگرِ مرتبط با سياست مذكور لحاظ شود.
جمع‌بندي و نتيجه‌گيري
با وجود ماده (2) قانون برنامه پنجم توسعه كه منجر به تصويب نظام‌نامه تهيه پيوست فرهنگي براي طرح‌هاي كلان و مهم در شوراي عالي انقلاب فرهنگي شد و نيز ضوابط ملي آمايش سرزميني كه در ادامه خود به دستورالعمل‌هاي جزئي در تعيين طرح‌هاي مهم و تهيه گزارش‌هاي پيوست ارزيابي رسيده است، به لحاظ تقنيني خلأیی درباره سياست پيوست فرهنگي وجود ندارد.
با اين‌حال بايد ديد چرا اين سياست نتوانسته در اجرا به توفيقات لازم دست يابد. در اين شرايط تدوين طرح با مضامين مشابه نمي‌تواند كمكي به اجراي قوانين قبلي بنمايد ازاين‌رو تصويب طرح به اين شكل توصيه نمي‌شود.
