تكامل اصل طراز؛ تأملی بر امتيازهای شورای نگهبان نسبت به ديگر نهادهای حافظ قانون اساسی

گروه سياسی: اعضای خبرگان قانون اساسی در سال 1358 ه.ش، ضمن اهتمام ويژه به احيای اصل طراز كوشيدند اين نهاد را در سيمای شورای نگهبان در قانون اساسی جای دهند و تضمين‌هائی را برای تأسيس عينی و تداوم آن نهاد مشخص كردند.

به گزارش خبرگزاری بين‌المللی قرآن(ايكنا) به نقل از پايگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان، يادداشت زير به قلم محمد مهدی شيرمحمدی در مورد تكامل اصل طراز، (تأملی بر امتيازهای شورای نگهبان نسبت به ديگر نهادهای حافظ قانون اساسی) آمده كه به اين شرح است:

يكم) در نگاه اول

شورای نگهبان نهاد حافظ قانون اساسی جمهوری اسلامی است. مشابه اين نهاد، در ديگر كشورها نيز وجود داد و اغلب با عناوينی چون «دادگاه قانون اساسی»، « شورای قانون اساسی»، «ديوان قانون اساسی» و... شناخته می‌شوند. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، شورای نگهبان جايگاه ويژه‌ای دارد و فقدان آن، موجب عدم اعتبار مجلس می‏شود. اين نهاد سه وظيفه اساسی دارد؛

- مصوباتِ مجلس را از حيث عدم مغايرت با موازين اسلامی و قانون اساسی بررسی كند تا در صورت عدم مغايرت، مصوبه، صورت قانونی به خود گيرد. (اصل 91)

- مفسر انحصاری قانون اساسی است و تفسير آن در حكم قانون اساسی است. (اصل 98)

- با نظارت موثر و كارآمد بر انتخابات سلامت و صحت داوطلبان و روند برگزاری انتخابات را تضمين می كند. (اصل 99)

دوم) همزاد قانون اساسی و مجلس

پيش‌بينی تأسيس نهادی برای «نظارت بر قانون‌گذاری» در ايران معاصر، سابقه‌ای بيش از يك قرن دارد و به نهضت مشروطيت بازمی‌گردد. به طوری كه می‌توان شورای نگهبان را جلوه تكامل يافته اصل 2 متمم قانون اساسی مشروطه (مشهور به اصل طراز) دانست و تأسيس بنيادين نهاد را همزاد اولين قانون اساسی(مشروطيت) و نهاد قانون‌گذاری(مجلس) در ايران ارزيابی كرد.

اصل 2 متمم قانون اساسی مشروطه مقرر كرده بود: «مجلس مقدس شورای ملی كه به توجه و تأييد حضرت امام عصر عجل‌الله‌فرجه و بذل مرحمت اعلی‌حضرت شاهنشاه اسلام خلّدالله سلطانه و مراقبت حجج اسلاميه كثر‌الله‌امثالهم و عامّه ملت ايران تأسيس شده است، بايد در هيچ عصری از اعصار، مواد قانونيه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانين موضوعه حضرت خيرالانام صلّی‌الله‌ عليه ‌و آله‌ و سلّم نداشته باشد و معیّن است كه تشخيص مخالفت قوانين موضوعه با قواعد اسلاميه بر عهده علمای اعلام ادام‌الله بركات وجودهم بوده و هست؛ لهذا رسماً مقرّر است در هر عصری از اعصار، هيئتی كه كم‌تر از پنج نفر نباشد از مجتهدين و فقهای متدينين كه مطّلع از مقتضيات زمان هم باشند، به اين طريق كه علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقليد شيعه اسلام،20 نفر از علماء كه دارای صفات مذكوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمايند؛ پنج نفر از آن‌ها را يا بيش‌تر به مقتضای عصر، اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق يا به حكم قرعه تعيين نموده، به سِمَت عضويت بشناسند تا موادی كه در مجلسين عنوان می‌شود به دقت مذاكره و غوررِسی نموده، هر يك از آن مواد معنونه كه مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمايند كه عنوان قانونيت پيدا نكند و رأی اين هيئت علما در اين باب، مُطاع و متّبع خواهد بود و اين ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر عجل‌الله فرجه تغييرپذير نخواهد بود.»

البته نظام مشروطيت، در عمل استعداد شكوفائی و عملياتی شدن اصل طراز را از خود بروز نداد و به ويژه در عصر رژيم وابسته پهلوی، تأسيس عينی اصل 2 متمم قانون اساسی از مطالبات بر زمين مانده‌‌ای بود كه مراجع بزرگوار خواستار تحقق آن بودند.

سوم) تكيه بر تجربيات

ناكامی ملت ايران در تحقق آرمانهای مشروطيت، به ويژه نفی استبداد فردی، نفی سلطه اجانب، اجرای احكام اسلامی، تحقق عدالت، پذيرش نقش مردم در فرآيند تصميم‌گيری و... از علل اصلی انتظار برای به سر آمدن رژيم پهلوی بود. بدين ترتيب با حضور ملت در صحنه قيام 15 خرداد به رهبری امام خمينی(ره) عبور از نظام مشروطه به نظامی متكامل‌تر و سازگار تر با اين آرمانها، به يك مطالبه فراگير تبديل شد.

با پيروزی انقلاب اسلامی، و تأسيس نظامی مبتنی بر "ولايت فقيه"، گذر از استبداد فردی و سلطه اجانب به منصه ظهور رسيد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، با تكيه بر تجربيات نهضت مشروطيت و نهضت‌های دستور گرائی (تأسيس قانون اساسی) در ديگر نظام‌های سياسی، وجود يك نهاد كارآمد و مؤثر برای صيانت از احكام شرع مقدس و قانون اساسی مورد توجه خبرگان قانون اساسی قرار گرفت.

چهارم) احيای تضمينی «اصل طراز»

اعضای خبرگان قانون اساسی در سال 1358 ه.ش، ضمن اهتمام ويژه به احيای اصل طراز كوشيدند اين نهاد را در سيمای شورای نگهبان در قانون اساسی جای دهند و تضمين‌هائی را برای تأسيس عينی و تداوم آن نهاد مشخص كردند. به علاوه راهكارهائی را برای تقويت و افزايش كارآمدی آن در خود قانون اساسی تعبيه كردند. بر اين اساس، وجود مجلس شورای اسلامی(جز در دوره اول) منوط و متكی به وجود شورای نگهبان شد. بدين ترتيب اساس «مردمسالاری» و «جمهوريت نظام» كه صورت عينی آن در مجلس شورای اسلامی نمايان می‌گردد، ملازم با نهاد پاسدار قانون اساسی خواهد بود. حتی برای استحكام بيشتر اين تضمين، برگزاری مراسم تحليف رئيس جمهور كه منتخب مردم و نماد ديگری از مردمسالاری است، متوقف بر حضور اعضای شورای نگهبان در صحن علنی مجلس شورای اسلامی است.

پنجم) فرآيند شفاف تعيين اعضا

خبرگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، تركيب اعضای شورای نگهبان و فرآيند تعيين آنها را نيز نسبت به آنچه در اصل طراز قانون اساسی مشروطيت آمده بود، شفاف‌تر و روشن تر ساختند.

برخلاف اصل طراز كه تعداد اعضا، اندكی مبهم (بين 5 و بيشتر) بود، در شورای نگهبان، تركيب اعضا مشخصاً و منحصراً 12 نفر عنوان شد.

اعضای اين نهاد برخلاف اعضای اصل طراز تنها مجتهد نيستند بلكه 6 نفر از آنان مجتهد و 6 نفر از آنان حقوقدان هستند. فرآيند انتخاب فقهای شورای نگهبان نيز مشخص‌تر و شفاف‌تر گرديد. فقها را مقام معظم رهبری منصوب می‌كنند. در حالی كه در اصل طراز، معرفی اوليه اعضا، منوط به نظر مراجع گرديده بود. بدين ترتيب در صورت بروز اختلاف نظر از سوی مراجع، راهكاری برای فيصله بخشی به آن نيز روشن نشده بود. همچنين تحقق عضويت اعضا در اين نهاد، متوقف به رای مجلس شده بود. بدين ترتيب بازهم در صورت استنكاف مجلس از همراهی ‌با مراجع برای تحقق عضويت اعضای اين نهاد، راهكاری برای فيصله بخشی به اختلاف مشخص نشده بود.

با اين وصف، نقش مجلس در شروع به كار شورای نگهبان به كلی ناديده گرفته نشد. بلكه اعضای حقوقدان شورای نگهبان، پس از معرفی چند حقوقدان از سوی رئيس قوه قضائيه با رای مجلس انتخاب می‌گردند.

مدت زمان همكاری اعضای شورای نگهبان نيز مشخصاً 6 سال تعيين گرديد.

ششم)بسط استقلال حقوقی و كارشناسی

خبرگان قانون اساسی، استقلال حقوقی و كارشناسی شورای نگهبان را نيز نسبت به ديگر نهادهای حافظ قانون اساسی و نيز اصل طراز، توسعه دادند. در نظام‌های رياستی (مانند فرانسه و آمريكا) رئيس جمهور سهمی بسزا در تعيين اعضای نهاد حافظ قانون اساسی دارد. در نظام‌های پارلمانی نيز همين سيطره حقوقی پارلمان بر نهاد حافظ قانون اساسی مشاهده می شود. به اين ترتيب موضع كارشناسی اين نهاد در منازعات حقوقی مهم به جای تبعيت از موضعی مستقل و كارشناسانه می‌تواند تابع اراده سياسی نهاد مافوق خود (رئيس جمهور يا پارلمان) قرار گيرد. مثلاً رئيس جمهور آمريكا در تعيين رياست نهاد حافظ قانون اساسی (ديوان عالی) نقشی منحصر به فرد دارد. به طور طبيعی امكان تبعيت اين نهاد از اراده سياسی رئيس جمهور در منازعاتی مانند دعاوی انتخاباتی وجود دارد.

به علاوه در برخی كشورها از جمله فرانسه، روسای جمهور سابق عضو نهاد حافظ قانون اساسی (شورای قانون اساسی) شمرده می شوند. حال آنكه ممكن است اين اعضا، كارشناس مسائل حقوق اساسی نباشند و به جای تبعيت از موضع مستقلانه حقوقی، موضع سياسی را در فعاليت نهاد پاسدار قانون اساسی ساری و جاری سازند.

اما شورای نگهبان، وابسته به اراده مطلق هيچ يك از قوای ديگر نيست. زيرا تعيين فقهای شورای نگهبان مستقيماً از سوی مقام معظم رهبری و مافوق اراده سه قوه (مجريه، مقننه و قضائيه) صورت می‌گيرد. همچنين انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان نيز با اراده رئيس قوه قضائيه و مجلس شورای اسلامی به صورت خطی و در طول يكديگر انجام می‌شود. رئيس جمهور نيز در تعيين حقوقدانان نقشی ندارد. به طور طبيعی و به لحاظ حقوقی، امكان تجميع مطالبه دو قوه (قضائيه و مجلس) برای تحميل احتمالی اراده سياسی خود بر شورای نگهبان وجود ندارد.

هفتم) بسط كارآمدی

خبرگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، برای بسط كارآمدی شورای نگهبان نيز تدابير ويژه‌ای اتخاذ كردند. بدين ترتيب، برای اينكه هيچگاه شورای نگهبان از حضور افراد با تجربه خالی نگردد، مدت زمان مأموريت تمامی اعضا به يكباره پايان نمی‌گيرد. بدين صورت كه پس از هر سه سال، مأموريت نيمی از فقها و حقوقدانان پايان می‌يابد. برای دوره نخست، پس از سه سال به قيد قرعه، دوره مأموريتی سه فقيه و سه حقوقدان پايان يافته تلقی شد تا اين چرخه زمان بندی ادامه يابد.

برخلاف اصل طراز كه نظرات اعضای آن ضمانت اجرائی مشخصی نداشت، شورای نگهبان در فرآيند تصويب قانون نقش مشخصی دارد. بدين ترتيب كه هيچ يك از مصوبات مجلس شورای اسلامی بدون بررسی و اعلام نظر شورای نگهبان مبنی بر اينكه مغاير با قانون اساسی و شرع نيست، صورت قانونيت نمی‌يابد.

اين نقش تأسيس در فرآيند قانون‌گذاری در نهادهای مشابه حافظ قانون اساسی در كشورهای ديگر نيز با ظرفيت كارآمدی كمتری مشاهده می‌شود. بدين ترتيب كه نهادهای حافظ قانون اساسی در اين كشورها مانند آلمان، آمريكا، فرانسه، پاكستان و... به مثابه يك دادگاه عمل می‌كنند و پس از يك فرآيند مشخص حقوقی و دريافت شكايات درباره مغايرت يك مصوبه با قانون اساسی، اين نهاد آن را بررسی و برای ابطال احتمالی آن اعلام رای می كند. اما چنانكه گفته شد؛ بدون بررسی و اعلام نظر شورای نگهبان، هيچ مصوبه‌ای نمی تواند به قانون تبديل گردد.

هشتم) توسعه اختيارات

شورای نگهبان، نه تنها نسبت به اصل طراز، بلكه نسبت به نهادهای حافظ قانون اساسی در ديگر كشورها، اختيارات بيشتر و وسيع‌تری دارد. اختياراتی كه ملهم از پيوند بسيط دين و سياست در انديشه بنيانگذار انقلاب اسلامی و اعضای خبرگان قانون اساسی بود. بر اين اساس، شورای نگهبان نه تنها به مصوبات مغاير با شرع بلكه به مصوبات مغاير با قانون اساسی اجازه نمی دهد لباس قانونيت بپوشند.

در نهادهای حافظ قانون اساسی در ديگر كشورها، اين نهادها تنها مأموريت حذف قوانين مغاير با قانون اساسی را دارند و در اصل طراز نيز مأموريت اين نهاد، تنها حذف قوانين مغاير با شرع مبين اسلام بود.

در برخی از كشورهای اسلامی از جمله جمهوری اسلامی پاكستان، دو نهاد مجزا اين دو مأموريت را انجام می‌دهند و نهادی كمتر كارآمد به نام شورای علما يا شورای افتاء مسئوليت حذف قوانين مغاير با شرع را بر عهده دارند و نهاد حافظ قانون اساسی با يك فرآيند قانون‌گذاری سكولار قوانين مغاير با قانون اساسی را حذف می‌كنند.

شورای نگهبان، همچنين وفق نظر اعضای خبرگان قانون اساسی، طبق اصل (98) مأموريت «تفسير قانون اساسی» را نيز دارد. در قانون اساسی بعضی كشورها، تفسير قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» و يا «ديوان عالی كشور» گذاشته‏ شده است.

همچنين اعضای خبرگان قانون اساسی مأموريت «نظارت مؤثر و كارآمد بر انتخابات» را نيز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. طبق نظريه تفسيری شورای نگهبان؛ نظارت بر انتخابات (مذكور در اصل 99 قانون اساسی) استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرايی انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها می‏شود. بر اين اساس شورای نگهبان مأموريت دارد با نظارتی كامل و گسترده كه شامل تمام مراحل انتخابات می‌شود، سلامت فرآيند انتخابات را تضمين می‌كند تا حق انتخاب مردم از تعرض احتمالی قوای ديگر و يا احزاب و گروه‌های فشار مصون بماند.

بدين ترتيب اين نهاد نه تنها پاسدار شرع مبين اسلام و قانون اساسی بلكه حافظ جمهوريت نظام نيز می‌باشد.