گزارش مركز پژوهشهای مجلس از الگوی نظارت بر نهادهای غيرانتفاعی و خيريه
گروه سياسی: مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با توجه به تجربه برخی كشورها، الگوی نظارت بر نهادهای غيرانتفاعی و خيريه را مورد بررسی قرار داد.
به گزارش خبرگزاری بينالمللی قرآن(ايكنا) به نقل از روابط عمومی مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات اقتصادی اين مركز اعلام كرد: بخش غيرانتفاعی در همه دنيا و به خصوص در كشورهای توسعهيافته با نرخ قابل توجهی در حال رشد است و فعاليتهای خيريه نيز جزيی از اين بخش محسوب میشوند. به طور كلی، اعمال نظارت و كنترل مالی و عملكردی در اين نوع مؤسسات به دليل نبود سهامدار، سخت اما ضروری است تا از احتمال سوء استفاده و فساد در اين نهادها كاسته شود. زيرا هماكنون بخشی از فرارهای مالياتی و كسب مجوزهای خاص در ذيل نام اين نهادها صورت میگيرند. علاوه بر اين، زيرساختهای حقوقی، اطلاعاتی و سياستگذاری برای هدايت و نظارت بر اين بخش به تناسب رشد آن، توسعهنيافته و حتی در توسعهيافتهترين كشورها نيز ضعفهای محسوسی در اين حوزه مشاهده میشوند.
تعريفی كه عموماً از «امور خيريه» در ايران وجود دارد لزوماً با تعاريف رايج حقوقی و آماری در ساير كشورها و مؤسسات بينالمللی منطبق نبوده و لذا ضروری است برای بررسی شيوههای نظارت بر امور خيريه در ساير كشورها و به منظور اطمينان از پوشش كامل محبث، دايره بررسی را به كل بخش «غيرانتفاعی» گسترش داد.
در كشورهای مختلف برای نظارت مالی بر مؤسسات از شيوههای مختلف استفاده میشود، اما اغلب چند ويژگی مشترك دارند و نكات زير در آنها قابل مشاهده است:
ميان مؤسسات غيرانتفاعی يا خيريههايی كه فعاليت اقتصادی دارند و از اين طريق برای اهداف مؤسسه كسب درآمد میكنند، با آنهايی كه تنها از طريق كمكهای مردمی يا يارانههای دولتی اداره میشوند تفاوت قائل شدهاند.
تكاليف و وظايف مؤسسات، متناسب با افزايش اندازه مؤسسه (كه معمولاً بر اساس درآمد ناخالص يا ميزان دارايی، ميزان اشتغال) يا يارانه دريافتی افزايش میيابد. در ادامه بحث، سعی شده است با يك نگاه كلان و با لحاظ شيوه نظارت كشورهای مورد نظر در متن گزارش، خيريهها دستهبندی شده و تكاليف آنها نيز در چهار گروه بيان شوند اين گروهها تنها به منظور ارائه يك تصوير كلی به مخاطب ارائه شده و دربردارنده جزئيات قوانين كشورها و تفاوت های زياد آنها با هم نيستند.
اين گزارش در ادامه میافزايد: مهمترين نقطه ضعف دولتها در نظارت مالی بر مؤسسات غير انتفاعی و خيريهها، فقدان اطلاعات كامل، يكپارچه و به روز از وضعيت ثبتی، مالی و عملكردی آنهاست.
لذا سعی شده است اين نقيصه در گام اول با استفاده از فرهنگسازی و ايجاد مطالبه در مردم (اعم از خيرين و دريافتكنندگان كمك) و در گام بعد با سختگيریهای قانونی و بهرهگيری از فناوری اطلاعات (بانك های اطلاعاتی آنلاين با دسترسی آزاد) رفع شود.
همچنين ايجاد دسترسی عمومی آحاد مردم به اطلاعات مالی و عملكردی خيريهها و مؤسسات غيرانتفاعی و تشويق و بعضاً الزام اين مؤسسات به دراختيار گذاردن آزادانه اطلاعات از فعاليتهای مهم در اين راستا محسوب میشود.
در ميان كشورهايی با سيستمهای حقوقی، اقتصادی و اقتصاد سياسی مختلف، شدت نظارت و جزئيات قانونگذاری به طرز معناداری متفاوت است. مثلاً كشورهای آلمان و هلند برای نظارت بر خيريهها قوانين بسيار سادهای وضع كردهاند و فرانسه نيز سطوح درآمدی و دارايی بالايی برای اعمال نظارتهای پيشرفته منظور داشته و بدين ترتيب تعداد زيادی مؤسسه را از نظرات معاف كرده است. در حالی كه اين سطوح در آمريكا پايين و در انگليس بسيار پايينتر از كشوری مانند فرانسه است. به علاوه اين كه در دو كشور اخير قوانين و مقررات بسيار جزيی و دقيق مطرح شده اند. شايد بخشی از اين تفاوتها به سيستم حقوقی متفاوت اين كشورها برگردد و بخشی نيز ناشی از رويكردهای متفاوت هر يك به نقش دولت، بخش خصوصی و غيرانتفاعی در اقتصاد باشد.
هر چند اين بحث موضوع اصلی اين مطالعه نبوده، اما بررسی اجمالی نشان میدهد، اصالتاً فعاليت اقتصادی و جمعآوری وجوه توسط مؤسسات غيرانتفاعی آزاد است، هرچند قيود و محدوديتهای متعددی برای اين كارها تعريف شدهاند.
در پايان پيشنهادهايی برای تدوين يك بسته قانونی بر عملكرد خيريهها مطرح شده كه ذيلاً از نظر میگذرانيد.
برای تدوين يك بسته قانونی به منظور نظارت مالی و عملكردی بر خيريهها بايد به نكات زير توجه كرد:
1- حل جامع مسئله نظارت بر خيريهها در گرو حل مسئله در دو نظام بالاتر امكان دارد: يكی از آن دو، تعيين تكليف نقش بخش غيرانتفاعی (بخش سوم) در اقتصاد بر اساس قانون اساسی و ديگری تعيين تكليف الگوی نظارت بر مؤسسات مالی، قرضالحسنهها و نهادهای مشابه است.
2- امور خيريه در ايران، از جنبههای مختلف، تفاوتهای زيادی با اين نوع فعاليتها در ساير كشورها دارند؛ از جمله كه اين بحث با موضوعات فقهی متعددی همانند وقف، صدقات، خمس، زكات، رد مظالم، قربانی و همچنين نذر و قسم و عهد درآميخته است. مناسب است هر گونه تقنين در اين حوزه با نظرخواهی از سازمانهای مسئول و نهادهای غيردولتی فعال در اين زمينه و بهرهگيری از نظارت صاحبان خيريه ها همراه شود.
تعريفی كه عموماً از «امور خيريه» در ايران وجود دارد لزوماً با تعاريف رايج حقوقی و آماری در ساير كشورها و مؤسسات بينالمللی منطبق نبوده و لذا ضروری است برای بررسی شيوههای نظارت بر امور خيريه در ساير كشورها و به منظور اطمينان از پوشش كامل محبث، دايره بررسی را به كل بخش «غيرانتفاعی» گسترش داد.
در كشورهای مختلف برای نظارت مالی بر مؤسسات از شيوههای مختلف استفاده میشود، اما اغلب چند ويژگی مشترك دارند و نكات زير در آنها قابل مشاهده است:
ميان مؤسسات غيرانتفاعی يا خيريههايی كه فعاليت اقتصادی دارند و از اين طريق برای اهداف مؤسسه كسب درآمد میكنند، با آنهايی كه تنها از طريق كمكهای مردمی يا يارانههای دولتی اداره میشوند تفاوت قائل شدهاند.
تكاليف و وظايف مؤسسات، متناسب با افزايش اندازه مؤسسه (كه معمولاً بر اساس درآمد ناخالص يا ميزان دارايی، ميزان اشتغال) يا يارانه دريافتی افزايش میيابد. در ادامه بحث، سعی شده است با يك نگاه كلان و با لحاظ شيوه نظارت كشورهای مورد نظر در متن گزارش، خيريهها دستهبندی شده و تكاليف آنها نيز در چهار گروه بيان شوند اين گروهها تنها به منظور ارائه يك تصوير كلی به مخاطب ارائه شده و دربردارنده جزئيات قوانين كشورها و تفاوت های زياد آنها با هم نيستند.
اين گزارش در ادامه میافزايد: مهمترين نقطه ضعف دولتها در نظارت مالی بر مؤسسات غير انتفاعی و خيريهها، فقدان اطلاعات كامل، يكپارچه و به روز از وضعيت ثبتی، مالی و عملكردی آنهاست.
لذا سعی شده است اين نقيصه در گام اول با استفاده از فرهنگسازی و ايجاد مطالبه در مردم (اعم از خيرين و دريافتكنندگان كمك) و در گام بعد با سختگيریهای قانونی و بهرهگيری از فناوری اطلاعات (بانك های اطلاعاتی آنلاين با دسترسی آزاد) رفع شود.
همچنين ايجاد دسترسی عمومی آحاد مردم به اطلاعات مالی و عملكردی خيريهها و مؤسسات غيرانتفاعی و تشويق و بعضاً الزام اين مؤسسات به دراختيار گذاردن آزادانه اطلاعات از فعاليتهای مهم در اين راستا محسوب میشود.
در ميان كشورهايی با سيستمهای حقوقی، اقتصادی و اقتصاد سياسی مختلف، شدت نظارت و جزئيات قانونگذاری به طرز معناداری متفاوت است. مثلاً كشورهای آلمان و هلند برای نظارت بر خيريهها قوانين بسيار سادهای وضع كردهاند و فرانسه نيز سطوح درآمدی و دارايی بالايی برای اعمال نظارتهای پيشرفته منظور داشته و بدين ترتيب تعداد زيادی مؤسسه را از نظرات معاف كرده است. در حالی كه اين سطوح در آمريكا پايين و در انگليس بسيار پايينتر از كشوری مانند فرانسه است. به علاوه اين كه در دو كشور اخير قوانين و مقررات بسيار جزيی و دقيق مطرح شده اند. شايد بخشی از اين تفاوتها به سيستم حقوقی متفاوت اين كشورها برگردد و بخشی نيز ناشی از رويكردهای متفاوت هر يك به نقش دولت، بخش خصوصی و غيرانتفاعی در اقتصاد باشد.
هر چند اين بحث موضوع اصلی اين مطالعه نبوده، اما بررسی اجمالی نشان میدهد، اصالتاً فعاليت اقتصادی و جمعآوری وجوه توسط مؤسسات غيرانتفاعی آزاد است، هرچند قيود و محدوديتهای متعددی برای اين كارها تعريف شدهاند.
در پايان پيشنهادهايی برای تدوين يك بسته قانونی بر عملكرد خيريهها مطرح شده كه ذيلاً از نظر میگذرانيد.
برای تدوين يك بسته قانونی به منظور نظارت مالی و عملكردی بر خيريهها بايد به نكات زير توجه كرد:
1- حل جامع مسئله نظارت بر خيريهها در گرو حل مسئله در دو نظام بالاتر امكان دارد: يكی از آن دو، تعيين تكليف نقش بخش غيرانتفاعی (بخش سوم) در اقتصاد بر اساس قانون اساسی و ديگری تعيين تكليف الگوی نظارت بر مؤسسات مالی، قرضالحسنهها و نهادهای مشابه است.
2- امور خيريه در ايران، از جنبههای مختلف، تفاوتهای زيادی با اين نوع فعاليتها در ساير كشورها دارند؛ از جمله كه اين بحث با موضوعات فقهی متعددی همانند وقف، صدقات، خمس، زكات، رد مظالم، قربانی و همچنين نذر و قسم و عهد درآميخته است. مناسب است هر گونه تقنين در اين حوزه با نظرخواهی از سازمانهای مسئول و نهادهای غيردولتی فعال در اين زمينه و بهرهگيری از نظارت صاحبان خيريه ها همراه شود.
