بررسی طراح الحاقی به قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
گروه سياسی: مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی به بررسی طرح الحاق يك تبصره به بند (16) ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی پرداخته است.
به گزارش خبرگزاری بينالمللی قرآن (ايكنا) به نقل از روابط عمومی مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، طرح الحاق يك تبصره به بند «16» ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با اين مقدمه توجيهی كه فعاليتهای اتحاديهها و مجامع امور صنفی در حرفههای مرتبط با كانونهای آگهی، تبليغاتی، نشر و مؤسسات فرهنگی و هنری در منافات با اختيارات و وظايف نظارتی وزارت ارشاد اسلامی قرار دارد، پيشنهاد خروج اين فعاليتها از شمول قانون نظام صنفی كشور را داده است. پيشفرض طراحان محترم طرح اين بوده است كه:
الف) اتحاديهها و مجامع صنفی حوزه فرهنگ بخشی از وظايف نظارتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را تحتالشعاع قرار دادهاند
ب) خروج فعاليتهای مزبور از قانون نظام صنفی كشور موجب افزايش اختيارات نظارتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی خواهد شد.
در مورد اين طرح برخی ملاحظات وجود دارد:
1. تبصره پيشنهادی از جهت محتوا همخوانی و مطابقت تامی با بند «16» ماده (2) قانون «اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی» ندارد. چراكه در اين بند تنها به اصل صلاحيت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در «صدور اجازه تأسيس، انحلال و نظارت بر نحوه كار و فعاليت كانونهای تبليغاتی، چاپخانهها و مؤسسات تكثير و مؤسسات وابسته به صنعت چاپ و نظارت بر كيفيت و محتوای آگهیها و كارهای چاپی» تصريح گرديده است و در انتها نيز بدون اشاره به حاكم بودن يا نبودن يك قانون و يا مقرره خاصی، به نحو كلی اعمال اين صلاحيت را منوط به رعايت «ضوابط و مقررات مربوطه» كرده است. بنابراين به هيچ عنوان تصريحی بر حاكم بودن يا نبودن يك قانون خاص مثل قانون نظام صنفی بر فرآيند اعمال صلاحيت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی وجود ندارد كه بتوان تبصره پيشنهادی را بهعنوان يك استثنا بر موضوع مورد حكم در بند «16» توجيه كرد.
2. قانون نظام صنفی كشور بهعنوان مهمترين قانون فعاليتهای صنفی در جمهوری اسلامی ايران امور مربوط به سازمان، وظايف، اختيارات، حدود و حقوق افراد و واحدهای صنفی را تعيين میكند و ضمن حمايت از فعاليت اقتصادی فعالان صنفی رابطه آنها را با مصرفكننده و نيز نهادهای دولتی تنظيم میكند.
در اين قانون اتحاديههای صنفی بهعنوان اصلیترين بازوهای صنفی تنظيمكننده رابطه اصناف با دولت وظايفی چون صدور پروانه كسب، ايجاد تسهيلات لازم برای آموزشهای مورد نياز افراد صنفی، تشكيل كميسيونهای رسيدگی به شكايات، حل اختلاف، بازرسی واحدهای صنفی، فنی و آموزشی، وصول ماليات، عوارض و هزينه خدمات به نمايندگی از طرف وزارتخانهها، شهرداریها و سازمانهای وابسته برای دخالت در امور تخصصی يا نظارت محتوايی بهويژه در مشاغل فرهنگی فراهم نكرده است. شاهد روشن اين امر (ماده (91)) «قانون نظام صنفی كشور» است كه به صراحت به تحديد حوزه فعاليت اتحاديه به حوزه كسبوكار و عدم تداخل آن با وظايف نظارتی ساير دستگاهها اشاره میكند.
ماده (91)
اشخاص حقيقی يا حقوقی كه طبق قوانين جاری موظف به اخذ مجوز فعاليت يا پروانه تأسيس، بهرهبرداری يا اشتغال از وزارتخانهها، مؤسسات، سازمانها يا شركتهای دولتی، ساير دستگاههای دولتی كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر يا تصريح نام است يا نهادهای عمومی غيردولتی هستند، چنانچه به عرضه مستقيم كالاها يا خدمات به مصرفكنندگان مبادرت ورزند، مكلفند علاوهبر دريافت مجوز فعاليت يا پروانه، نسبت به اخذ پروانه كسب از اتحاديه مربوط اقدام كنند. اشخاص مذكور مشمول قانون نظام صنفی و مقررات آن خواهند بود.
تبصره ـ اخذ پروانه كسب از اتحاديه، مانع اعمال نظارت مقرر در قوانين جاری ازسوی هريك از دستگاههای دولتی يا نهادهای عمومی غيردولتی ياد شده بر آنها نخواهد بود.
3. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی براساس بند «22» ماده (2) «قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی» وظيفه «صدور اجازه تأسيس يا انحلال مراكز، مؤسسات و مجامع فرهنگی، مطبوعاتی، خبری، هنری، سينمايی، سمعی و بصری و مؤسسات انتشاراتی و تبليغاتی در كشور و نظارت بر فعاليتهای آنها و همچنين ناشرين و كتابفروشان در چارچوب ضوابط و مقررات مربوط» را برعهده دارد. براساس اين بند سازوكارها و روندهای مختلفی در مجموعه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای صدور مجوز فعاليت، نظارت بر عملكرد و محتوای توليد شده و در نهايت رسيدگی به تخلفات شكل گرفته است. بهعنوان مثال در معاونت فرهنگی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی درخصوص ناشران فرآيندهای مختلفی ازجمله صدور مجوز فعاليت انتشاراتی، صدور مجوز نشر كتاب و نيز رسيدگی به تخلفات ناشران وجود دارد كه بدون هيچگونه منع يا خلأ قانونی امكان نظارت به كليه فعاليتهای اين حيطه را فراهم میكند. بهعبارت ديگر درحال حاضر هيچ منع قانونی يا محدوديتی برای اعمال نظارت وزارت ارشاد در حوزههای ياد شده در بالا وجود ندارد.
4. دولت در فرآيند سياستگذاری در حوزه فرهنگ از جهات مختلفی به اصناف نياز داشته است و در دورههای مختلف از شكلگيری اصناف حمايت كرده و سازوكار آنها را تنظيم كرده است؛ اتحاديههای صنفی به مثابه انجمن يا گروهی از پيشهوران حرفهای خاص كه براساس همبستگی متقابل و منافع مشترك افراد وابسته به جايگاههای شغلی يكسان متشكل شدهاند، جايگاه برجستهای در تنظيم روابط گروههای شغلی و حاكميت ايفا مینمايند. اتحاديههای صنفی از يكسو باعث حمايت از منافع مشترك صنفی و اقتصادی افراد شده و ازسوی ديگر با تنظيم و تحديد ميدان عمل افراد و مقيد نمودن آنها به قوانين موجود، تداوم حضور آنها در جريان عمومی زندگی اجتماعی و صنفی را ممكن مینمايند. برايناساس مسئله حمايت از اصناف حوزه فرهنگ و تنظيم سازوكارهای آنها همواره اهميت برجستهای در سياستگذاری جمهوری اسلامی داشته است و درحال حاضر اصناف اين حوزه با تمركز بر حوزه كسبوكار و اقتصاد فرهنگ همكاری مثبت و رو به رشدی با دستگاههای فرهنگی دولت دارند و تنشهای موجود ميان بدنه صنفی و دولت را كاهش میدهند.
5. از آنجايی كه اين تبصره از آن جهت كه عبارت «طبق ضوابط و مقررات قانونی مربوطه» در بند «16» ماده (2) را از جهت مفهوم سرگردان و بلامصداق میكند، زمينه اعمال نظر سليقهای مبتنیبر نظرات شخصی مسئولان اجرايی را فراهم میكند كه نتيجه جز سوءاستفاده يا تشتت رويهای اجرايی و نظارتی در اين خصوص را در پی نخواهد داشت.
6. با توجه به اينكه لايحه اصلاح قانون نظام صنفی در كميسيون اقتصادی بررسی و تصويب شده است و در نوبت طرح در صحن علنی است بهنظر میرسد تا زمان تعيين تكليف نهايی اين لايحه، طرح مزبور مسكوت باقی بماند واگر در لايحه مورد نظر اهداف مورد نظر طراحان طرح تأمين نشد، مورد بررسی قرار گيرد.
جمعبندی
اتحاديهها و مجامع امور صنفی مرتبط با كانونهای آگهی، تبليغاتی، نشر و مؤسسات فرهنگی و هنری صرفاً در محدوده حوزه كسبوكار و اقتصاد فرهنگ فعاليت میكنند و اين فعاليتها منافاتی با اختيارات و وظايف نظارتی وزارت ارشاد اسلامی ندارد. بنابراين خروج حوزههای مزبور از شمول قانون صنفی هيچ تأثيری در كاهش يا افزايش اختيارات حوزه نظارت وزارت ارشاد نخواهد داشت. در عين حال درحال حاضر سازوكارهای نظارتی وزارت ارشاد در همه حوزههای مزبور بدون هيچ خلأ قانونی جاری و ساری است و فعاليت اتحاديههای صنفی حوزه فرهنگ نيز با تسهيل ارتباط شاغلان و فعالان اين حوزه با دولت و دستگاههای فرهنگی، به كل فرآيند مديريت فرهنگی كمك میكنند.
با توجه به اينكه مستثنا كردن فعاليتهای مرتبط با كانونهای آگهی، تبليغاتی، نشر و مؤسسات فرهنگی و هنری از قانون نظام صنفی كشور نه تنها به بهبود نظارت در اين حوزه منجر نمیشود، بلكه سياستگذار را از ظرفيتهای صنفی اين حوزه برای مديريت محروم میكند، كليات طرح «الحاق يك تبصره به بند «16» ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی» مردود است.
پيشنهاد
با عنايت به اينكه طرح ارائه شده مقاصد مورد نظر طراحان محترم طرح را تأمين نمیكند پيشنهاد میشود:
1. طرح تا زمان تعيين تكليف نهايی لايحه اصلاح قانون نظام صنفی در مجلس مسكوت بماند و تلاش شود تا در همان لايحه اهداف مورد نظر طراحان تحقق يابد.
2. در صورت عدم تحقق اهداف مورد نظر طراحان طرح میتوان بخشی از بند «16» ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را به نحوی اصلاح كرد كه عبارت «طبق ضوابط و مقررات مربوط» حذف شود و به اعمال صلاحيتهای موضوع اين بند تصريح شود.
الف) اتحاديهها و مجامع صنفی حوزه فرهنگ بخشی از وظايف نظارتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را تحتالشعاع قرار دادهاند
ب) خروج فعاليتهای مزبور از قانون نظام صنفی كشور موجب افزايش اختيارات نظارتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی خواهد شد.
در مورد اين طرح برخی ملاحظات وجود دارد:
1. تبصره پيشنهادی از جهت محتوا همخوانی و مطابقت تامی با بند «16» ماده (2) قانون «اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی» ندارد. چراكه در اين بند تنها به اصل صلاحيت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در «صدور اجازه تأسيس، انحلال و نظارت بر نحوه كار و فعاليت كانونهای تبليغاتی، چاپخانهها و مؤسسات تكثير و مؤسسات وابسته به صنعت چاپ و نظارت بر كيفيت و محتوای آگهیها و كارهای چاپی» تصريح گرديده است و در انتها نيز بدون اشاره به حاكم بودن يا نبودن يك قانون و يا مقرره خاصی، به نحو كلی اعمال اين صلاحيت را منوط به رعايت «ضوابط و مقررات مربوطه» كرده است. بنابراين به هيچ عنوان تصريحی بر حاكم بودن يا نبودن يك قانون خاص مثل قانون نظام صنفی بر فرآيند اعمال صلاحيت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی وجود ندارد كه بتوان تبصره پيشنهادی را بهعنوان يك استثنا بر موضوع مورد حكم در بند «16» توجيه كرد.
2. قانون نظام صنفی كشور بهعنوان مهمترين قانون فعاليتهای صنفی در جمهوری اسلامی ايران امور مربوط به سازمان، وظايف، اختيارات، حدود و حقوق افراد و واحدهای صنفی را تعيين میكند و ضمن حمايت از فعاليت اقتصادی فعالان صنفی رابطه آنها را با مصرفكننده و نيز نهادهای دولتی تنظيم میكند.
در اين قانون اتحاديههای صنفی بهعنوان اصلیترين بازوهای صنفی تنظيمكننده رابطه اصناف با دولت وظايفی چون صدور پروانه كسب، ايجاد تسهيلات لازم برای آموزشهای مورد نياز افراد صنفی، تشكيل كميسيونهای رسيدگی به شكايات، حل اختلاف، بازرسی واحدهای صنفی، فنی و آموزشی، وصول ماليات، عوارض و هزينه خدمات به نمايندگی از طرف وزارتخانهها، شهرداریها و سازمانهای وابسته برای دخالت در امور تخصصی يا نظارت محتوايی بهويژه در مشاغل فرهنگی فراهم نكرده است. شاهد روشن اين امر (ماده (91)) «قانون نظام صنفی كشور» است كه به صراحت به تحديد حوزه فعاليت اتحاديه به حوزه كسبوكار و عدم تداخل آن با وظايف نظارتی ساير دستگاهها اشاره میكند.
ماده (91)
اشخاص حقيقی يا حقوقی كه طبق قوانين جاری موظف به اخذ مجوز فعاليت يا پروانه تأسيس، بهرهبرداری يا اشتغال از وزارتخانهها، مؤسسات، سازمانها يا شركتهای دولتی، ساير دستگاههای دولتی كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر يا تصريح نام است يا نهادهای عمومی غيردولتی هستند، چنانچه به عرضه مستقيم كالاها يا خدمات به مصرفكنندگان مبادرت ورزند، مكلفند علاوهبر دريافت مجوز فعاليت يا پروانه، نسبت به اخذ پروانه كسب از اتحاديه مربوط اقدام كنند. اشخاص مذكور مشمول قانون نظام صنفی و مقررات آن خواهند بود.
تبصره ـ اخذ پروانه كسب از اتحاديه، مانع اعمال نظارت مقرر در قوانين جاری ازسوی هريك از دستگاههای دولتی يا نهادهای عمومی غيردولتی ياد شده بر آنها نخواهد بود.
3. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی براساس بند «22» ماده (2) «قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی» وظيفه «صدور اجازه تأسيس يا انحلال مراكز، مؤسسات و مجامع فرهنگی، مطبوعاتی، خبری، هنری، سينمايی، سمعی و بصری و مؤسسات انتشاراتی و تبليغاتی در كشور و نظارت بر فعاليتهای آنها و همچنين ناشرين و كتابفروشان در چارچوب ضوابط و مقررات مربوط» را برعهده دارد. براساس اين بند سازوكارها و روندهای مختلفی در مجموعه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای صدور مجوز فعاليت، نظارت بر عملكرد و محتوای توليد شده و در نهايت رسيدگی به تخلفات شكل گرفته است. بهعنوان مثال در معاونت فرهنگی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی درخصوص ناشران فرآيندهای مختلفی ازجمله صدور مجوز فعاليت انتشاراتی، صدور مجوز نشر كتاب و نيز رسيدگی به تخلفات ناشران وجود دارد كه بدون هيچگونه منع يا خلأ قانونی امكان نظارت به كليه فعاليتهای اين حيطه را فراهم میكند. بهعبارت ديگر درحال حاضر هيچ منع قانونی يا محدوديتی برای اعمال نظارت وزارت ارشاد در حوزههای ياد شده در بالا وجود ندارد.
4. دولت در فرآيند سياستگذاری در حوزه فرهنگ از جهات مختلفی به اصناف نياز داشته است و در دورههای مختلف از شكلگيری اصناف حمايت كرده و سازوكار آنها را تنظيم كرده است؛ اتحاديههای صنفی به مثابه انجمن يا گروهی از پيشهوران حرفهای خاص كه براساس همبستگی متقابل و منافع مشترك افراد وابسته به جايگاههای شغلی يكسان متشكل شدهاند، جايگاه برجستهای در تنظيم روابط گروههای شغلی و حاكميت ايفا مینمايند. اتحاديههای صنفی از يكسو باعث حمايت از منافع مشترك صنفی و اقتصادی افراد شده و ازسوی ديگر با تنظيم و تحديد ميدان عمل افراد و مقيد نمودن آنها به قوانين موجود، تداوم حضور آنها در جريان عمومی زندگی اجتماعی و صنفی را ممكن مینمايند. برايناساس مسئله حمايت از اصناف حوزه فرهنگ و تنظيم سازوكارهای آنها همواره اهميت برجستهای در سياستگذاری جمهوری اسلامی داشته است و درحال حاضر اصناف اين حوزه با تمركز بر حوزه كسبوكار و اقتصاد فرهنگ همكاری مثبت و رو به رشدی با دستگاههای فرهنگی دولت دارند و تنشهای موجود ميان بدنه صنفی و دولت را كاهش میدهند.
5. از آنجايی كه اين تبصره از آن جهت كه عبارت «طبق ضوابط و مقررات قانونی مربوطه» در بند «16» ماده (2) را از جهت مفهوم سرگردان و بلامصداق میكند، زمينه اعمال نظر سليقهای مبتنیبر نظرات شخصی مسئولان اجرايی را فراهم میكند كه نتيجه جز سوءاستفاده يا تشتت رويهای اجرايی و نظارتی در اين خصوص را در پی نخواهد داشت.
6. با توجه به اينكه لايحه اصلاح قانون نظام صنفی در كميسيون اقتصادی بررسی و تصويب شده است و در نوبت طرح در صحن علنی است بهنظر میرسد تا زمان تعيين تكليف نهايی اين لايحه، طرح مزبور مسكوت باقی بماند واگر در لايحه مورد نظر اهداف مورد نظر طراحان طرح تأمين نشد، مورد بررسی قرار گيرد.
جمعبندی
اتحاديهها و مجامع امور صنفی مرتبط با كانونهای آگهی، تبليغاتی، نشر و مؤسسات فرهنگی و هنری صرفاً در محدوده حوزه كسبوكار و اقتصاد فرهنگ فعاليت میكنند و اين فعاليتها منافاتی با اختيارات و وظايف نظارتی وزارت ارشاد اسلامی ندارد. بنابراين خروج حوزههای مزبور از شمول قانون صنفی هيچ تأثيری در كاهش يا افزايش اختيارات حوزه نظارت وزارت ارشاد نخواهد داشت. در عين حال درحال حاضر سازوكارهای نظارتی وزارت ارشاد در همه حوزههای مزبور بدون هيچ خلأ قانونی جاری و ساری است و فعاليت اتحاديههای صنفی حوزه فرهنگ نيز با تسهيل ارتباط شاغلان و فعالان اين حوزه با دولت و دستگاههای فرهنگی، به كل فرآيند مديريت فرهنگی كمك میكنند.
با توجه به اينكه مستثنا كردن فعاليتهای مرتبط با كانونهای آگهی، تبليغاتی، نشر و مؤسسات فرهنگی و هنری از قانون نظام صنفی كشور نه تنها به بهبود نظارت در اين حوزه منجر نمیشود، بلكه سياستگذار را از ظرفيتهای صنفی اين حوزه برای مديريت محروم میكند، كليات طرح «الحاق يك تبصره به بند «16» ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی» مردود است.
پيشنهاد
با عنايت به اينكه طرح ارائه شده مقاصد مورد نظر طراحان محترم طرح را تأمين نمیكند پيشنهاد میشود:
1. طرح تا زمان تعيين تكليف نهايی لايحه اصلاح قانون نظام صنفی در مجلس مسكوت بماند و تلاش شود تا در همان لايحه اهداف مورد نظر طراحان تحقق يابد.
2. در صورت عدم تحقق اهداف مورد نظر طراحان طرح میتوان بخشی از بند «16» ماده (2) قانون اهداف و وظايف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را به نحوی اصلاح كرد كه عبارت «طبق ضوابط و مقررات مربوط» حذف شود و به اعمال صلاحيتهای موضوع اين بند تصريح شود.
