ابعاد استقلال نهاد ناظر بر انتخابات با تأكيد موردی بر شورای نگهبان
گروه سياسی: مديريت سلامت انتخابات مستلزم استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است و پيششرط استقلال نهاد ناظر، مستقل بودن در چهار مقوله ساختار، كاركرد، امور مالی و نيروی انسانی خواهد بود.
به گزارش خبرگزاری بينالمللی قرآن(ايكنا) به نقل از پايگاه اطلاعرسانی شورای نگهبان، مقاله زير از علیمحمد فلاحزاده در مورد «مديريت سلامت انتخابات» منتشر شده كه متن آن به شرح ذيل است:
يكی از پيششرطهای مديريت مطلوب سلامت انتخابات، استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است. اين مقاله بر آن است تا جنبه های اين استقلال را فارغ از چارچوبهای مفهومی مورد واكاوی قرار دهد، از اين رو بايد گفت نهاد ناظر حداقل بايد در چهار زمينه دارای استقلال باشد، استقلال نهادی يا ساختاری، به اين معناست كه نهاد ناظر از حكومت، استقلال حقوقی داشته باشد (داشتن شخصيت حقوقی متمايز از حكومت)، استقلال پرسنلی، به روش نصب مقامات عالی نهاد ناظر، وضعيت و شرايط عزل و نصب آنها مربوط میشود، استقلال مالی كه عموماً با اين سئوال طرح میشود كه آيا نهاد ناظر توانايی داشتن و كنترل مسائل و حسابهای مالی خود را دارد؟ چه نهاد يا مرجعی در مورد بودجة نهاد ناظر تصميمگيری میكند؟ استقلال كاركردی از طريق اين معيار مورد ارزيابی قرار میگيرد كه نهاد ناظر تا چه ميزان قادر است اهدافش را خود تعيين و تنظيم كند؟ در پايان نيز برای تكميل بحث، پاسخگويی نهاد ناظر به نحو اجمالی بررسی میشود.
واژگان كليدی: نهاد ناظر، استقلال نهادی، استقلال مالی، استقلال پرسنلی، استقلال كاركردی، پاسخگويی.
در مديريت انتخابات، نظارت بر انتخابات و تضمين صحت و سلامت اين امر از اركان اساسی مديريت سلامت انتخابات انگاشته میشود. در اين خصوص نظامهای حقوقی قواعد و قوانين خاصی را وضع مینمايند، اين قواعد بعضاً در قانون اساسی آمدهاست و برخی از آنها، در مقررات قوة مقننه و حتی ممكن است در آييننامهها و دستورالعملهای اداری تنظيم شده باشند.
آنچه اين نظارت را مقبول و به كارآمدی آن میافزايد و در نتيجه سلامت انتخابات را تقويت میكند علاوه بر اينكه برگزاری يك انتخابات عادلانه همراه با رعايت حقوق همه كانديداها و احزاب مستلزم استقلال نهادی است كه بر انتخابات نظارت مینمايد استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است.
تنوع تعاريف موجود از مفهوم استقلال و قابليت تفسير و تأويلهای متفاوت از اين مفهوم، نگارنده را بر آن داشت تا در اين نوشتار صرفاً به ابعاد استقلال و جنبههای آن بپردازد چرا كه نهاد ناظر بايد حداقل در چهار زمينه دارای استقلال باشد تا بتوان گفت در مديريت سلامت انتخابات مستقل است و نظارت او نظارتی است عادلانه و كاملاً بیطرفانه است، اين زمينهها عبارتند از: ساختار يا نهادها، نيروی انسانی (پرسنل)، مسائل مالی و كاركردها، در پايان اشارهای مختصر به ضرورت پاسخگو بودن نهاد ناظر خواهد شد تا به تكميل موضوع كمك نمايد.
1ـ استقلال نهادی يا ساختاری
وقتی از استقلال نهادی يا ساختاری صحبت میشود به اين معناست كه نهاد ناظر بر انتخابات از دولت استقلال داشته باشد، در اين خصوص سه مدل قابل تصور است:
الف ـ مدل حكومتی
ب ـ مدل تركيبی يا شبه خودمختار
ج ـ مدل مستقل.
معيار و شاخص اصلی برای تمايز و تشخيص استقلال نهاد ناظر از حكومت، ترتيبات قانونی آن نهاد و همچنين عدم پاسخگويی و عدم مسئوليت نهاد ناظر در قبال قوة مجريه است. در واقع استقلال حقوقی نهاد ناظر بر انتخابات مستلزم اين است كه نهاد ناظر بتواند طرف حق و تكليف واقع شود و مستقلاً طرف دعوی قرار گيرد و خودش نيز مورد شكايت واقع شود. در مدل حكومتی نهاد ناظر به گونهای طراحی شده است كه استقلال ساختاری و پرسنلی ندارد، در اين مدل وظايف و كاركردهای انتخاباتی بوسيلة وزرا انجام میشود و حق تعيين ساختارها در اختيار دولت است چرا كه نظم سلسله مراتبی و بوركراسی نظام آن را ايجاب میكند.
بر اساس مدل تركيبی، بين كاركرد سياسی (قانونگذاری) و كاركرد اداری ـ اجرايی تفكيك و تمايز وجود دارد، در اين مدل كاركردهای سياسی و قانونگذاری در امر انتخابات توسط نهاد ناظر مستقل و دارای استقلال حقوقی از دولت به انجام میرسد و كاركردهای اجرايی و اداری از مدل حكومتی پيروی مینمايد (مسائل و امور اداری مربوط به نظارت بر انتخابات) و كاركردهای اداری و اجرايی نظارت توسط وزرات يا اجزاء حكومتی و دولتی انجام میشوند (Ibid, p.78). در مدل مستقل نهاد ناظر واجد شخصيت حقوقی مستقل از دولت است و در مقابلِ قوة مجريه و وزراء و مقامات آن پاسخگو نيست، همچنين بر اساس اين مدل اعضاء قوة مجريه حق عضويت در نهاد ناظر را ندارند.
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ايران، استقلال ساختاری و حقوقی نهاد ناظر بر انتخابات كاملاً تضمين شده است چرا كه بر اساس اصل 91 قانون اساسی شش تن از فقهای آن بوسيلة مقام رهبری (رئيس كشور) انتخاب میشوند و شش تن از حقوقدانان آن نيز با مشاركت و همكاری قوة قضائيه و پارلمان (مجلس شورای اسلامی) به عضويت اين شورا درمیآيند. از اينرو، قوة مجريه هيچ تأثير حقوقی بر شورای نگهبان ندارد و اين شورا در مقابل رئيسجمهور يا وزراء پاسخگو نيست، همچنين شورای نگهبان به عنوان يك مؤسسه مستقل واجد شخصيت و استقلال حقوقی است؛ قانون اساسی بر اين امر و مادة(2) «قانون مديريت خدمات كشوری» نيز بر اين امر صحّه میگذارد و در مقام تعريف مؤسسه دولتی يكی از ويژگیهای آن را استقلال حقوقی میداند و تمامی مؤسساتی را كه در قانون اساسی آمدهاند در حكم مؤسسه دولتی معرفی نموده است. با اين وصف، مراتب فوق حاكی از آن است كه قانونگذار عادی نيز در راستای اهداف قانون اساسی برای شورای نگهبان كه مكرراً در اصول قانون اساسی از آن نام برده شده است شخصيت و استقلال حقوقی قائل شده است و به اين ترتيب پيششرط تضمين استقلال ساختاری شورای نگهبان قانونی انگاشته میشود.
مشروح مذاكرات قانون اساسی مؤيد اين ساختار و متضمّن توجيهات و دلايلی برای اعطاء چنين نظارتی به شورای نگهبان و صورتبندی اين ساختار است (صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهايی قانون اساسی، ج2، ص965).
2ـ استقلال پرسنلی
استقلال پرسنلی به روش نصب مقامات عالی نهاد ناظر ، وضعيت و شرايط عزل و نصب آنها مربوط میشود. در مدل حكومتی، نهاد ناظر بر انتخابات، هيچ عضوی غير از مجموعه وابسته به حكومت را در خود جای نمیدهد و همه اعضاء نهاد ناظر وابسته به اركان حكومتیاند. در مدل غيرحكومتی، استقلال اعضاء تضمين میشود به اين صورت كه اعضاء نهاد ناظر نمیتوانند همزمان در قوة مجريه نيز فعاليت نمايند. در روش غيرحكومتی اعضاء نهاد ناظر يعنی اعضاء شركتكننده در نهاد ناظر بايد به روشی كاملاً بیطرفانه، قابل اعتماد و تحت نظارت همه احزاب انتخاب شوند، در اين ساختار اعضاء نهاد ناظر ممكن است بوسيلة خودِ رأیدهندگان و از طريق يك فرايند شفاف انتخاب شوند و يا بوسيلة احزاب و يا نهادهای قوة مجريه، قوة قضائيه و يا پارلمان نامزد عضويت در نهاد ناظر بر انتخابات شوند (Pastor, 1999, p.127).
در نظام حقوقی ايران هيچ يك از اعضاء نهاد ناظر بر انتخابات وابسته به قوة مجريه نيستند، اگرچه نهاد ناظر بر انتخابات در ايران (شورای نگهبان) تقريباً شبيه مدل حكومتی است (از آن جهت كه اعضای آن كاملاً توسط حكومت انتخاب میشوند و نه از حيث وابسته بودن به قوة مجريه) اما استقلال آن از قوة مجريه كاملاً تضمين شده است و نيمی از اعضاء آن توسط رئيس كشور (رهبر) انتخاب میشوند و نيم ديگر توسط قوة قضائيه نامزد میشوند و پارلمان (مجلس شورای اسلامی) آنها را انتخاب میكند، فقهای شورای نگهبان بر اساس بند(6) اصل110 از طرف رهبر قابل عزل میباشند، اما در مورد حقوقدانان شورا، قانون اساسی ساكت است و از آنجا كه حقوقدانان از سوی مجلس شورای اسلامی انتخاب شدهاند علیالقاعده اگر قرار بر وجود حق عزل حقوقدانان شورا باشد اين حق متعلق به مجلس شورای اسلامی است (هدايتنيا، فرجا... و كاويان، محمدهادی، 1380، ص86). البته به نظر میرسد با توجه به مسكوت بودن موضوع در قانون اساسی چنين حقی برای مجلس شورای اسلامی متصور نمیباشد. همچنين بايد گفت قانون اساسی با تدبيری كه در اصل141 انديشيده است و رئيسجمهور، معاونان او، وزيران و كارمندان دولت را از داشتن بيش از يك شغل دولتی منع نموده است استقلال پرسنلی شورای نگهبان را در مقابل قوة مجريه تضمين نموده است. از آنجا كه اجرای انتخابات بر عهدة قوة مجريه است ضروری است تا استقلال پرسنلی شورای نگهبان از قوة مجريه حفظ شود «در اين راستا اصل ممنوعيت عضويت اعضاء قوة مجريه در شورای نگهبان ضامن اين استقلال تلقی میشود». (هاشمی، سيدمحمد، 1380، ص227؛ برای ديدن نظرات ديگر بنگريد به نجفی اسفاد، مرتضی و محسنی، فريد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، 1379، ص236).
3ـ استقلال مالی
استقلال مالی عموماً به اين موضوع مربوط میشود كه آيا نهاد ناظر توانايی داشتن و كنترل مسائل و حسابهای مالی خود را دارد يا نه؟ هيأت يا نهادی كه از نظر قانونی مستقل است اساساً بايد از لحاظ بودجه و كنترل مالی نيز دارای استقلال باشد. بنابراين، چنانچه بودجه و تخصيص بودجة نهاد ناظر حتی در مدل حكومتی آن تحت كنترل وزارت كشور يا قوة مجريه باشد موجب خدشهدار شدن استقلال مالی نهاد ناظر میشود.
در نظام حقوقی ايران ظاهراً بر اساس قوانين مصوب مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان از استقلال مالی برخوردار است. اولين قانون در اين خصوص، «ماده واحده راجع به اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان» است كه در سال 1361 به تصويب رسيد. به موجب اين قانون، اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان بر اساس درخواست وجه از طرف مسئولی كه توسط شورای نامبرده مجاز به اين امر شناخته میشد از طريق خزانه دريافت و مصرف اعتبارات مذكور نيز منحصراً تابع آييننامه داخلی شورای نگهبان بود. مدت اجرای اين قانون 6 ماه در نظر گرفته شده بود. متعاقب اين ماده واحده در سال 1362 «مقررات مالی شورای نگهبان» به تصويب مجلس شورای اسلامی رسيد كه اكنون نيز واجد اعتبار میباشد، بر اساس مادة(1) اين قانون، بودجه شورای نگهبان به تفكيك برنامه و مواد هزينه بوسيلة امور مالی شورای مذكور تهيه و پس از تأييد شورای نگهبان به سازمان برنامه و بودجه پيشنهاد میشود تا عيناً در لايحه بودجه كل كشور منظور گردد. مضافاً اينكه به موجب نظرية تفسيری شماره 21934 مورخ 19/2/86 شورای نگهبان: «مستفاد از اصول 4، 91 و 99 قانون اساسی، تصويب ضوابط و مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشكيلاتی شورای نگهبان كه انجام وظايف آن به تشخيص شورا متوقف بر آن است، بر عهدة خود اين شورا میباشد». از اينرو، بر اساس قانون موصوف و نظرية تفسيری اخيرالصدور: اولاً ابتكار تعيين و پيشنهاد ميزان بودجه لازم برای انجام مسئوليتهای قانونی در اختيار شورا است، ثانياً آنچه كه توسط شورا پيشنهاد میشود عيناً در لايحة بودجه كل كشور منظور میگردد و هيأت دولت حق دخل و تصرف در آن را ندارد. چنين تضمينات قانونی، استقلال مالی نسبتاً زيادی را برای شورا قائل میشود.
4ـ استقلال كاركردی
استقلال كاركردی از طريق اين معيار مورد ارزيابی قرار میگيرد كه نهاد ناظر تا چه ميزان قادر است اهدافش را خود تعيين و تنظيم كند؟ صلاحيت نهاد ناظر در اين خصوص میتواند به صلاحيت قاعدهسازی (در قالب آييننامه) و اجرای قواعد نظارتی و حل و فصل راجع به قواعد موصوف تقسيمبندی شود. در برخی از كشورها وظيفه اصلی نهاد ناظر تعيين افراد واجد شرايط برای شركت در انتخابات است. علاوه بر اين، نهاد ناظر ممكن است وظايف ديگری نظير: نظارت بر مطبوعات، راديو و تلويزيون و حل و فصل دعاوی انتخاباتی را نيز برعهده داشته باشد. (Aaken, 2008, p.14).
بهترين روش در مورد تضمين استقلال كاركردی نهاد ناظر اين است كه كاركردها، وظايف و صلاحيتهای آن قبلاً بوسيله قانون معين گردد و نهاد ناظر در چارچوبهای قانونی از پيش تعيين شده قادر باشد اهداف و خطمشیهای خود را تعيين نمايد.
استقلال كاركردی شورای نگهبان كه نهاد نظارتی بر انتخابات (به جز انتخابات شوراهای اسلامی) میباشد در چارچوب قانون اساسی، قانون انتخابات رياست جمهوری، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (مصوب 1378)، قوانين نظارت شورای نگهبان بر انتخابات رياست جمهوری و مجلس شورای اسلامی قابل ارزيابی است. در نظام حقوقی ايران، شورای نگهبان كاركردهای متفاوتی را بر عهده دارد، علاوه بر كاركرد نظارت بر انتخاباتهای گوناگون (اصل99) اين شورا صلاحيت تفسير مهمترين قانون يعنی قانون اساسی (اصل98) را نيز بر عهده دارد. اين اختيار و ابزار، توانايی خاصی را به شورای نگهبان برای ارائه تفاسيری كه استقلال كاركردی، مالی و پرسنلی آن را تأمين كند اعطا نموده كما اينكه شورا در تفسير اصل99 قانون اساسی اعلام داشته نظارت شورای نگهبان بر انتخابات عام و استصوابی است و اين تفسير در ماده(3) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (مصوب 1378) منعكس شده و جلوه قانون عادی به خود گرفته است. به تعبير ديگر، شورا بر اساس قانون اساسی صالح به تفسير مهمترين سند حقوقی نظام حقوقی ـ سياسی شده و از اين طريق نوع و چگونگی نظارت خودش بر انتخابات را تعيين و تفسير نموده است. (برای ديدن تفصيل بيشتر بنگريد به: اميرحسين علينقی، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، ص45 و 46).
مجموعه موازين قانونی موجود حاكی از استقلال كاركردی شورای نگهبان در چارچوب قانون اساسی، شرع و قوانين مصوب مجلس شورای اسلامی میباشد. اين نوع تدبير قانونی كه صلاحيت وضع قواعد نظارتی را به پارلمان (مجلس شورای اسلامی) واگذار نموده و نهاد ناظر را تنها موظف به اجرای اين قواعد نموده است اگر چه در ظاهر به دليل سلب صلاحيت وضع قواعد نظارتی از مرجع يا نهاد ناظر مغاير استقلال كاركردی آن نهاد تلقی شود اما در اصل چنين ترتيب و تدبيری با مقتضيات اصل حاكميت قانون و جلوگيری از اعمال خودسرانه اختيارات موافقت و هماهنگی بيشتری دارد.
5ـ پاسخگويی نهاد ناظر
در خصوص پاسخگويی نهاد ناظر سه فرض يا مدل وجود دارد:
الف ـ هيچگونه نظارت و پاسخگويی نسبت به هيچ يك از تصميمات نهاد ناظر وجود ندارد.
ب ـ تنها نظارت و بازنگری درونی وجود دارد.
ج ـ نظارت و بازنگری قضايی پذيرفته شده است.
پاسخگويی نهاد ناظر لزوماً پاسخگويی به حكومت نيست بنابراين ممكن است نهاد ناظر تنها به دادگاه پاسخگو باشد بنابراين در اين نظام كه نهاد ناظر به دادگاهها پاسخ گو است و مشمول نظارت قضايی قرار گرفته است، استقلال دادگاهها پر اهميت و ضروری است (Gerardo, 2002, p.10).
در نظام نظارت قضايی سطح واقعی پاسخگويی نهاد ناظر به استقلال دادگاهها بستگی كامل دارد، در واقع حتی اگر نوعی از استقلال ضمنی هم وجود داشته باشد ممكن است نهاد ناظر بوسيلة دادگاه منحل شود، همة اين موارد بستگی به استقلال دستگاه قضايی و قوة قضائيه دارد، بنابراين چنانچه دستگاه قضايی و سيستم دادگاهها بیطرف يا كارآمد نباشد اين امر ممكن است بر روند بیطرفی انتخابات لطمه جدی وارد كند (Eisenstadt, 2002, p.14).
مدل پاسخگويی نهاد ناظر در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ايران از نوع نظارت و بازنگری درونی است چرا كه بر اساس قوانين انتخاباتی حاكم، نظارت شورای نگهبان از طريق يك نظم سلسله مراتبی اعمال میگردد و هر يك از مرتبههای نظارتی مادون نسبت به مرتبه نظارتی مافوق خود پاسخگو است. مسؤول بودن هيأتهای نظارت شهرستان در برابر هيأت نظارت استان، هيأت نظارت استان نسبت به هيئت نظارت مركزی و اين هيأت در مقابل شورای نگهبان بيانگر پاسخگو بودن نهادهای نظارتی مادون در مقابل مافوق است. همچنين بر اساس مادة(14) «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی»، تصميم شورای نگهبان نهايی است و حتی ابطال انتخابات توسط اين شورا نيز قطعی و غيرقابل نظارت قضايی است. بنابراين، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ايران، شورای نگهبان در موضوع نظارت بر انتخابات مشمول هيچ نوع نظارت قضايی نيست و تصميمات آن هم قابل اعتراض در هيچ مرجع سياسی، قضايی يا اداری نخواهد بود از اين حيث اين شورا مسئوليتی به پاسخگويی در قبال هيچ يك از نهادهای دولتی ندارد، با اين حال قطعيت تصميمات اين شورا ممكن است از مجرای بند(8) اصل110 قانون اساسی و يا صدور حكم حكومتی رئيس كشور (رهبر) دچار نسبیّت گردد، به طوری كه تجربه سياسی گذشته در مورد احراز صلاحيت كانديداهای نهمين دوره انتخابات رياست جمهوری يا تعيين حَكَم در خصوص اعلام نتايج انتخابات دورة سوم مجلس شورای اسلامی مؤيد اين معناست.
نتيجهگيری
مديريت سلامت انتخابات مستلزم استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است و پيش شرط استقلال نهاد ناظر، مستقل بودن در چهار مقوله ساختار، كاركرد، امور مالی و نيروی انسانی میباشد. در يك تقسيمبندی میتوان مدلهای مرسوم در خصوص نهادهای ناظر را به سه گونه تقسيمبندی كرد، مدل حكومتی، مدل تركيبی يا شبه خودمختار و مدل غيرحكومتی. در هر يك از اين مدلها استقلال در چهار زمينه مزبور پيششرط مديريت سلامت انتخابات تلقی میشود، مهمترين شاخصه استقلال ساختاری، داشتن شخصيت حقوقی مستقل و عدم پاسخگويی نهاد ناظر در مقابل قوة مجريه است، استقلال مالی نيز با صلاحيت نهاد ناظر برای تصميمگيری در مورد بودجه و مسائل مالی تأمين میگردد، استقلال پرسنلی نيز با حمايت از اعضاء نهاد ناظر در مقابل عزل ناخواسته يا خودسرانه و عدم عضويت اعضاء قوه مجريه در آن پربار میشود، استقلال كاركردی نيز با توانايی نهاد ناظر جهت تعيين اهداف قانونیاش در چهارچوب قانون اساسی مشخص خواهد شد. تطبيق اين شاخصهها در مورد شورای نگهبان قانون اساسی حاكی از آن است كه قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران و قوانين عادی مرتبط، به امور مزبور توجه شايسته مبذول داشتهاند و استقلال مالی، ساختاری، كاركردی و پرسنلی شورای نگهبان را با ساختار و صورت بندی خاص تضمين نمودهاند.
منابع:
1ـ صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهايی قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، اداره كل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، تهران، 1364.
2ـ هاشمی، سيدمحمّد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، ج2، انتشارات دانشگاه شهيد بهشتی تهران، 1372.
3ـ نجفی اسفاد، مرتضی و محسنی، فريد، حقوق اساسی جموری اسلامی ايران، انتشارات الهدی، 1379.
4ـ مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج4، انتشارات مركز تحقيقات شورای نگهبان، 1381
5ـ هدايتنيا، فرجا... و كاويانی، محمدهادی، بررسی فقهی و حقوقی شورای نگهبان، مركز نشر پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامی، 1380.
6ـ علينقی، اميرحسين، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، نشر نی، تهران، 1378.
7ـ مجموعه قوانين سالهای 62ـ1361، نشريه: روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ايران.
8- Binder, Christina (2008): International Election Observation and Democracy in: Eberhard, Harald / Konrad Lachmayer / Gregor Ribarov / Gerhard Thallinger (Hrs9), Perspectives and Limits of Democracy, Wien.
9- Pastor, Robert A. (1999) the Third Dimension of Accountability: the International Community in National Election, in: Shedler, Andreas / Larry Diamond / Marc F. Plattner (Hrs9) the Self – Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Colo.
10- Aaken, Anne van (2005), Independent Administrative Authorities in Germany, in: Caranta, Roberto / Mads Adenas / Duncan Fair, rieve (Hrs9), Independent Administrative Authorities: The European Way (s), London.
11- Franck, Thomas M (1992) the Emerging Right to Democratic Governance, in: American journal of International Law 86.
12- Munck, Gerardo L./tag Verkuilen (2002) Conceptualizing and Measuring Democracy: Evaluating Alternative Indices, in: Comparative Political Studies 35.
13- Eisenstadt, tood A. (2002) Measuring Electoral Court failure in Democratizing Mexico, in: International Political Science Review 23.
يكی از پيششرطهای مديريت مطلوب سلامت انتخابات، استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است. اين مقاله بر آن است تا جنبه های اين استقلال را فارغ از چارچوبهای مفهومی مورد واكاوی قرار دهد، از اين رو بايد گفت نهاد ناظر حداقل بايد در چهار زمينه دارای استقلال باشد، استقلال نهادی يا ساختاری، به اين معناست كه نهاد ناظر از حكومت، استقلال حقوقی داشته باشد (داشتن شخصيت حقوقی متمايز از حكومت)، استقلال پرسنلی، به روش نصب مقامات عالی نهاد ناظر، وضعيت و شرايط عزل و نصب آنها مربوط میشود، استقلال مالی كه عموماً با اين سئوال طرح میشود كه آيا نهاد ناظر توانايی داشتن و كنترل مسائل و حسابهای مالی خود را دارد؟ چه نهاد يا مرجعی در مورد بودجة نهاد ناظر تصميمگيری میكند؟ استقلال كاركردی از طريق اين معيار مورد ارزيابی قرار میگيرد كه نهاد ناظر تا چه ميزان قادر است اهدافش را خود تعيين و تنظيم كند؟ در پايان نيز برای تكميل بحث، پاسخگويی نهاد ناظر به نحو اجمالی بررسی میشود.
واژگان كليدی: نهاد ناظر، استقلال نهادی، استقلال مالی، استقلال پرسنلی، استقلال كاركردی، پاسخگويی.
در مديريت انتخابات، نظارت بر انتخابات و تضمين صحت و سلامت اين امر از اركان اساسی مديريت سلامت انتخابات انگاشته میشود. در اين خصوص نظامهای حقوقی قواعد و قوانين خاصی را وضع مینمايند، اين قواعد بعضاً در قانون اساسی آمدهاست و برخی از آنها، در مقررات قوة مقننه و حتی ممكن است در آييننامهها و دستورالعملهای اداری تنظيم شده باشند.
آنچه اين نظارت را مقبول و به كارآمدی آن میافزايد و در نتيجه سلامت انتخابات را تقويت میكند علاوه بر اينكه برگزاری يك انتخابات عادلانه همراه با رعايت حقوق همه كانديداها و احزاب مستلزم استقلال نهادی است كه بر انتخابات نظارت مینمايد استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است.
تنوع تعاريف موجود از مفهوم استقلال و قابليت تفسير و تأويلهای متفاوت از اين مفهوم، نگارنده را بر آن داشت تا در اين نوشتار صرفاً به ابعاد استقلال و جنبههای آن بپردازد چرا كه نهاد ناظر بايد حداقل در چهار زمينه دارای استقلال باشد تا بتوان گفت در مديريت سلامت انتخابات مستقل است و نظارت او نظارتی است عادلانه و كاملاً بیطرفانه است، اين زمينهها عبارتند از: ساختار يا نهادها، نيروی انسانی (پرسنل)، مسائل مالی و كاركردها، در پايان اشارهای مختصر به ضرورت پاسخگو بودن نهاد ناظر خواهد شد تا به تكميل موضوع كمك نمايد.
1ـ استقلال نهادی يا ساختاری
وقتی از استقلال نهادی يا ساختاری صحبت میشود به اين معناست كه نهاد ناظر بر انتخابات از دولت استقلال داشته باشد، در اين خصوص سه مدل قابل تصور است:
الف ـ مدل حكومتی
ب ـ مدل تركيبی يا شبه خودمختار
ج ـ مدل مستقل.
معيار و شاخص اصلی برای تمايز و تشخيص استقلال نهاد ناظر از حكومت، ترتيبات قانونی آن نهاد و همچنين عدم پاسخگويی و عدم مسئوليت نهاد ناظر در قبال قوة مجريه است. در واقع استقلال حقوقی نهاد ناظر بر انتخابات مستلزم اين است كه نهاد ناظر بتواند طرف حق و تكليف واقع شود و مستقلاً طرف دعوی قرار گيرد و خودش نيز مورد شكايت واقع شود. در مدل حكومتی نهاد ناظر به گونهای طراحی شده است كه استقلال ساختاری و پرسنلی ندارد، در اين مدل وظايف و كاركردهای انتخاباتی بوسيلة وزرا انجام میشود و حق تعيين ساختارها در اختيار دولت است چرا كه نظم سلسله مراتبی و بوركراسی نظام آن را ايجاب میكند.
بر اساس مدل تركيبی، بين كاركرد سياسی (قانونگذاری) و كاركرد اداری ـ اجرايی تفكيك و تمايز وجود دارد، در اين مدل كاركردهای سياسی و قانونگذاری در امر انتخابات توسط نهاد ناظر مستقل و دارای استقلال حقوقی از دولت به انجام میرسد و كاركردهای اجرايی و اداری از مدل حكومتی پيروی مینمايد (مسائل و امور اداری مربوط به نظارت بر انتخابات) و كاركردهای اداری و اجرايی نظارت توسط وزرات يا اجزاء حكومتی و دولتی انجام میشوند (Ibid, p.78). در مدل مستقل نهاد ناظر واجد شخصيت حقوقی مستقل از دولت است و در مقابلِ قوة مجريه و وزراء و مقامات آن پاسخگو نيست، همچنين بر اساس اين مدل اعضاء قوة مجريه حق عضويت در نهاد ناظر را ندارند.
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ايران، استقلال ساختاری و حقوقی نهاد ناظر بر انتخابات كاملاً تضمين شده است چرا كه بر اساس اصل 91 قانون اساسی شش تن از فقهای آن بوسيلة مقام رهبری (رئيس كشور) انتخاب میشوند و شش تن از حقوقدانان آن نيز با مشاركت و همكاری قوة قضائيه و پارلمان (مجلس شورای اسلامی) به عضويت اين شورا درمیآيند. از اينرو، قوة مجريه هيچ تأثير حقوقی بر شورای نگهبان ندارد و اين شورا در مقابل رئيسجمهور يا وزراء پاسخگو نيست، همچنين شورای نگهبان به عنوان يك مؤسسه مستقل واجد شخصيت و استقلال حقوقی است؛ قانون اساسی بر اين امر و مادة(2) «قانون مديريت خدمات كشوری» نيز بر اين امر صحّه میگذارد و در مقام تعريف مؤسسه دولتی يكی از ويژگیهای آن را استقلال حقوقی میداند و تمامی مؤسساتی را كه در قانون اساسی آمدهاند در حكم مؤسسه دولتی معرفی نموده است. با اين وصف، مراتب فوق حاكی از آن است كه قانونگذار عادی نيز در راستای اهداف قانون اساسی برای شورای نگهبان كه مكرراً در اصول قانون اساسی از آن نام برده شده است شخصيت و استقلال حقوقی قائل شده است و به اين ترتيب پيششرط تضمين استقلال ساختاری شورای نگهبان قانونی انگاشته میشود.
مشروح مذاكرات قانون اساسی مؤيد اين ساختار و متضمّن توجيهات و دلايلی برای اعطاء چنين نظارتی به شورای نگهبان و صورتبندی اين ساختار است (صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهايی قانون اساسی، ج2، ص965).
2ـ استقلال پرسنلی
استقلال پرسنلی به روش نصب مقامات عالی نهاد ناظر ، وضعيت و شرايط عزل و نصب آنها مربوط میشود. در مدل حكومتی، نهاد ناظر بر انتخابات، هيچ عضوی غير از مجموعه وابسته به حكومت را در خود جای نمیدهد و همه اعضاء نهاد ناظر وابسته به اركان حكومتیاند. در مدل غيرحكومتی، استقلال اعضاء تضمين میشود به اين صورت كه اعضاء نهاد ناظر نمیتوانند همزمان در قوة مجريه نيز فعاليت نمايند. در روش غيرحكومتی اعضاء نهاد ناظر يعنی اعضاء شركتكننده در نهاد ناظر بايد به روشی كاملاً بیطرفانه، قابل اعتماد و تحت نظارت همه احزاب انتخاب شوند، در اين ساختار اعضاء نهاد ناظر ممكن است بوسيلة خودِ رأیدهندگان و از طريق يك فرايند شفاف انتخاب شوند و يا بوسيلة احزاب و يا نهادهای قوة مجريه، قوة قضائيه و يا پارلمان نامزد عضويت در نهاد ناظر بر انتخابات شوند (Pastor, 1999, p.127).
در نظام حقوقی ايران هيچ يك از اعضاء نهاد ناظر بر انتخابات وابسته به قوة مجريه نيستند، اگرچه نهاد ناظر بر انتخابات در ايران (شورای نگهبان) تقريباً شبيه مدل حكومتی است (از آن جهت كه اعضای آن كاملاً توسط حكومت انتخاب میشوند و نه از حيث وابسته بودن به قوة مجريه) اما استقلال آن از قوة مجريه كاملاً تضمين شده است و نيمی از اعضاء آن توسط رئيس كشور (رهبر) انتخاب میشوند و نيم ديگر توسط قوة قضائيه نامزد میشوند و پارلمان (مجلس شورای اسلامی) آنها را انتخاب میكند، فقهای شورای نگهبان بر اساس بند(6) اصل110 از طرف رهبر قابل عزل میباشند، اما در مورد حقوقدانان شورا، قانون اساسی ساكت است و از آنجا كه حقوقدانان از سوی مجلس شورای اسلامی انتخاب شدهاند علیالقاعده اگر قرار بر وجود حق عزل حقوقدانان شورا باشد اين حق متعلق به مجلس شورای اسلامی است (هدايتنيا، فرجا... و كاويان، محمدهادی، 1380، ص86). البته به نظر میرسد با توجه به مسكوت بودن موضوع در قانون اساسی چنين حقی برای مجلس شورای اسلامی متصور نمیباشد. همچنين بايد گفت قانون اساسی با تدبيری كه در اصل141 انديشيده است و رئيسجمهور، معاونان او، وزيران و كارمندان دولت را از داشتن بيش از يك شغل دولتی منع نموده است استقلال پرسنلی شورای نگهبان را در مقابل قوة مجريه تضمين نموده است. از آنجا كه اجرای انتخابات بر عهدة قوة مجريه است ضروری است تا استقلال پرسنلی شورای نگهبان از قوة مجريه حفظ شود «در اين راستا اصل ممنوعيت عضويت اعضاء قوة مجريه در شورای نگهبان ضامن اين استقلال تلقی میشود». (هاشمی، سيدمحمد، 1380، ص227؛ برای ديدن نظرات ديگر بنگريد به نجفی اسفاد، مرتضی و محسنی، فريد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، 1379، ص236).
3ـ استقلال مالی
استقلال مالی عموماً به اين موضوع مربوط میشود كه آيا نهاد ناظر توانايی داشتن و كنترل مسائل و حسابهای مالی خود را دارد يا نه؟ هيأت يا نهادی كه از نظر قانونی مستقل است اساساً بايد از لحاظ بودجه و كنترل مالی نيز دارای استقلال باشد. بنابراين، چنانچه بودجه و تخصيص بودجة نهاد ناظر حتی در مدل حكومتی آن تحت كنترل وزارت كشور يا قوة مجريه باشد موجب خدشهدار شدن استقلال مالی نهاد ناظر میشود.
در نظام حقوقی ايران ظاهراً بر اساس قوانين مصوب مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان از استقلال مالی برخوردار است. اولين قانون در اين خصوص، «ماده واحده راجع به اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان» است كه در سال 1361 به تصويب رسيد. به موجب اين قانون، اعتبارات بودجه مصوب شورای نگهبان بر اساس درخواست وجه از طرف مسئولی كه توسط شورای نامبرده مجاز به اين امر شناخته میشد از طريق خزانه دريافت و مصرف اعتبارات مذكور نيز منحصراً تابع آييننامه داخلی شورای نگهبان بود. مدت اجرای اين قانون 6 ماه در نظر گرفته شده بود. متعاقب اين ماده واحده در سال 1362 «مقررات مالی شورای نگهبان» به تصويب مجلس شورای اسلامی رسيد كه اكنون نيز واجد اعتبار میباشد، بر اساس مادة(1) اين قانون، بودجه شورای نگهبان به تفكيك برنامه و مواد هزينه بوسيلة امور مالی شورای مذكور تهيه و پس از تأييد شورای نگهبان به سازمان برنامه و بودجه پيشنهاد میشود تا عيناً در لايحه بودجه كل كشور منظور گردد. مضافاً اينكه به موجب نظرية تفسيری شماره 21934 مورخ 19/2/86 شورای نگهبان: «مستفاد از اصول 4، 91 و 99 قانون اساسی، تصويب ضوابط و مقررات مالی، اداری، استخدامی و تشكيلاتی شورای نگهبان كه انجام وظايف آن به تشخيص شورا متوقف بر آن است، بر عهدة خود اين شورا میباشد». از اينرو، بر اساس قانون موصوف و نظرية تفسيری اخيرالصدور: اولاً ابتكار تعيين و پيشنهاد ميزان بودجه لازم برای انجام مسئوليتهای قانونی در اختيار شورا است، ثانياً آنچه كه توسط شورا پيشنهاد میشود عيناً در لايحة بودجه كل كشور منظور میگردد و هيأت دولت حق دخل و تصرف در آن را ندارد. چنين تضمينات قانونی، استقلال مالی نسبتاً زيادی را برای شورا قائل میشود.
4ـ استقلال كاركردی
استقلال كاركردی از طريق اين معيار مورد ارزيابی قرار میگيرد كه نهاد ناظر تا چه ميزان قادر است اهدافش را خود تعيين و تنظيم كند؟ صلاحيت نهاد ناظر در اين خصوص میتواند به صلاحيت قاعدهسازی (در قالب آييننامه) و اجرای قواعد نظارتی و حل و فصل راجع به قواعد موصوف تقسيمبندی شود. در برخی از كشورها وظيفه اصلی نهاد ناظر تعيين افراد واجد شرايط برای شركت در انتخابات است. علاوه بر اين، نهاد ناظر ممكن است وظايف ديگری نظير: نظارت بر مطبوعات، راديو و تلويزيون و حل و فصل دعاوی انتخاباتی را نيز برعهده داشته باشد. (Aaken, 2008, p.14).
بهترين روش در مورد تضمين استقلال كاركردی نهاد ناظر اين است كه كاركردها، وظايف و صلاحيتهای آن قبلاً بوسيله قانون معين گردد و نهاد ناظر در چارچوبهای قانونی از پيش تعيين شده قادر باشد اهداف و خطمشیهای خود را تعيين نمايد.
استقلال كاركردی شورای نگهبان كه نهاد نظارتی بر انتخابات (به جز انتخابات شوراهای اسلامی) میباشد در چارچوب قانون اساسی، قانون انتخابات رياست جمهوری، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (مصوب 1378)، قوانين نظارت شورای نگهبان بر انتخابات رياست جمهوری و مجلس شورای اسلامی قابل ارزيابی است. در نظام حقوقی ايران، شورای نگهبان كاركردهای متفاوتی را بر عهده دارد، علاوه بر كاركرد نظارت بر انتخاباتهای گوناگون (اصل99) اين شورا صلاحيت تفسير مهمترين قانون يعنی قانون اساسی (اصل98) را نيز بر عهده دارد. اين اختيار و ابزار، توانايی خاصی را به شورای نگهبان برای ارائه تفاسيری كه استقلال كاركردی، مالی و پرسنلی آن را تأمين كند اعطا نموده كما اينكه شورا در تفسير اصل99 قانون اساسی اعلام داشته نظارت شورای نگهبان بر انتخابات عام و استصوابی است و اين تفسير در ماده(3) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (مصوب 1378) منعكس شده و جلوه قانون عادی به خود گرفته است. به تعبير ديگر، شورا بر اساس قانون اساسی صالح به تفسير مهمترين سند حقوقی نظام حقوقی ـ سياسی شده و از اين طريق نوع و چگونگی نظارت خودش بر انتخابات را تعيين و تفسير نموده است. (برای ديدن تفصيل بيشتر بنگريد به: اميرحسين علينقی، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، ص45 و 46).
مجموعه موازين قانونی موجود حاكی از استقلال كاركردی شورای نگهبان در چارچوب قانون اساسی، شرع و قوانين مصوب مجلس شورای اسلامی میباشد. اين نوع تدبير قانونی كه صلاحيت وضع قواعد نظارتی را به پارلمان (مجلس شورای اسلامی) واگذار نموده و نهاد ناظر را تنها موظف به اجرای اين قواعد نموده است اگر چه در ظاهر به دليل سلب صلاحيت وضع قواعد نظارتی از مرجع يا نهاد ناظر مغاير استقلال كاركردی آن نهاد تلقی شود اما در اصل چنين ترتيب و تدبيری با مقتضيات اصل حاكميت قانون و جلوگيری از اعمال خودسرانه اختيارات موافقت و هماهنگی بيشتری دارد.
5ـ پاسخگويی نهاد ناظر
در خصوص پاسخگويی نهاد ناظر سه فرض يا مدل وجود دارد:
الف ـ هيچگونه نظارت و پاسخگويی نسبت به هيچ يك از تصميمات نهاد ناظر وجود ندارد.
ب ـ تنها نظارت و بازنگری درونی وجود دارد.
ج ـ نظارت و بازنگری قضايی پذيرفته شده است.
پاسخگويی نهاد ناظر لزوماً پاسخگويی به حكومت نيست بنابراين ممكن است نهاد ناظر تنها به دادگاه پاسخگو باشد بنابراين در اين نظام كه نهاد ناظر به دادگاهها پاسخ گو است و مشمول نظارت قضايی قرار گرفته است، استقلال دادگاهها پر اهميت و ضروری است (Gerardo, 2002, p.10).
در نظام نظارت قضايی سطح واقعی پاسخگويی نهاد ناظر به استقلال دادگاهها بستگی كامل دارد، در واقع حتی اگر نوعی از استقلال ضمنی هم وجود داشته باشد ممكن است نهاد ناظر بوسيلة دادگاه منحل شود، همة اين موارد بستگی به استقلال دستگاه قضايی و قوة قضائيه دارد، بنابراين چنانچه دستگاه قضايی و سيستم دادگاهها بیطرف يا كارآمد نباشد اين امر ممكن است بر روند بیطرفی انتخابات لطمه جدی وارد كند (Eisenstadt, 2002, p.14).
مدل پاسخگويی نهاد ناظر در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ايران از نوع نظارت و بازنگری درونی است چرا كه بر اساس قوانين انتخاباتی حاكم، نظارت شورای نگهبان از طريق يك نظم سلسله مراتبی اعمال میگردد و هر يك از مرتبههای نظارتی مادون نسبت به مرتبه نظارتی مافوق خود پاسخگو است. مسؤول بودن هيأتهای نظارت شهرستان در برابر هيأت نظارت استان، هيأت نظارت استان نسبت به هيئت نظارت مركزی و اين هيأت در مقابل شورای نگهبان بيانگر پاسخگو بودن نهادهای نظارتی مادون در مقابل مافوق است. همچنين بر اساس مادة(14) «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی»، تصميم شورای نگهبان نهايی است و حتی ابطال انتخابات توسط اين شورا نيز قطعی و غيرقابل نظارت قضايی است. بنابراين، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ايران، شورای نگهبان در موضوع نظارت بر انتخابات مشمول هيچ نوع نظارت قضايی نيست و تصميمات آن هم قابل اعتراض در هيچ مرجع سياسی، قضايی يا اداری نخواهد بود از اين حيث اين شورا مسئوليتی به پاسخگويی در قبال هيچ يك از نهادهای دولتی ندارد، با اين حال قطعيت تصميمات اين شورا ممكن است از مجرای بند(8) اصل110 قانون اساسی و يا صدور حكم حكومتی رئيس كشور (رهبر) دچار نسبیّت گردد، به طوری كه تجربه سياسی گذشته در مورد احراز صلاحيت كانديداهای نهمين دوره انتخابات رياست جمهوری يا تعيين حَكَم در خصوص اعلام نتايج انتخابات دورة سوم مجلس شورای اسلامی مؤيد اين معناست.
نتيجهگيری
مديريت سلامت انتخابات مستلزم استقلال نهاد ناظر بر انتخابات است و پيش شرط استقلال نهاد ناظر، مستقل بودن در چهار مقوله ساختار، كاركرد، امور مالی و نيروی انسانی میباشد. در يك تقسيمبندی میتوان مدلهای مرسوم در خصوص نهادهای ناظر را به سه گونه تقسيمبندی كرد، مدل حكومتی، مدل تركيبی يا شبه خودمختار و مدل غيرحكومتی. در هر يك از اين مدلها استقلال در چهار زمينه مزبور پيششرط مديريت سلامت انتخابات تلقی میشود، مهمترين شاخصه استقلال ساختاری، داشتن شخصيت حقوقی مستقل و عدم پاسخگويی نهاد ناظر در مقابل قوة مجريه است، استقلال مالی نيز با صلاحيت نهاد ناظر برای تصميمگيری در مورد بودجه و مسائل مالی تأمين میگردد، استقلال پرسنلی نيز با حمايت از اعضاء نهاد ناظر در مقابل عزل ناخواسته يا خودسرانه و عدم عضويت اعضاء قوه مجريه در آن پربار میشود، استقلال كاركردی نيز با توانايی نهاد ناظر جهت تعيين اهداف قانونیاش در چهارچوب قانون اساسی مشخص خواهد شد. تطبيق اين شاخصهها در مورد شورای نگهبان قانون اساسی حاكی از آن است كه قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران و قوانين عادی مرتبط، به امور مزبور توجه شايسته مبذول داشتهاند و استقلال مالی، ساختاری، كاركردی و پرسنلی شورای نگهبان را با ساختار و صورت بندی خاص تضمين نمودهاند.
منابع:
1ـ صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهايی قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران، اداره كل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، تهران، 1364.
2ـ هاشمی، سيدمحمّد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران، ج2، انتشارات دانشگاه شهيد بهشتی تهران، 1372.
3ـ نجفی اسفاد، مرتضی و محسنی، فريد، حقوق اساسی جموری اسلامی ايران، انتشارات الهدی، 1379.
4ـ مجموعه نظريات شورای نگهبان، ج4، انتشارات مركز تحقيقات شورای نگهبان، 1381
5ـ هدايتنيا، فرجا... و كاويانی، محمدهادی، بررسی فقهی و حقوقی شورای نگهبان، مركز نشر پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامی، 1380.
6ـ علينقی، اميرحسين، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، نشر نی، تهران، 1378.
7ـ مجموعه قوانين سالهای 62ـ1361، نشريه: روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ايران.
8- Binder, Christina (2008): International Election Observation and Democracy in: Eberhard, Harald / Konrad Lachmayer / Gregor Ribarov / Gerhard Thallinger (Hrs9), Perspectives and Limits of Democracy, Wien.
9- Pastor, Robert A. (1999) the Third Dimension of Accountability: the International Community in National Election, in: Shedler, Andreas / Larry Diamond / Marc F. Plattner (Hrs9) the Self – Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Colo.
10- Aaken, Anne van (2005), Independent Administrative Authorities in Germany, in: Caranta, Roberto / Mads Adenas / Duncan Fair, rieve (Hrs9), Independent Administrative Authorities: The European Way (s), London.
11- Franck, Thomas M (1992) the Emerging Right to Democratic Governance, in: American journal of International Law 86.
12- Munck, Gerardo L./tag Verkuilen (2002) Conceptualizing and Measuring Democracy: Evaluating Alternative Indices, in: Comparative Political Studies 35.
13- Eisenstadt, tood A. (2002) Measuring Electoral Court failure in Democratizing Mexico, in: International Political Science Review 23.
